 | Официальная правовая информация |
РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
26 января 2010 г. № Р-430/2010
О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2009 году
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П., рассмотрев в судебном заседании вопрос о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2009 году, руководствуясь статьями 22 и 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, РЕШИЛ:
1. Утвердить Послание Конституционного Суда Республики Беларусь Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2009 году» (прилагается).
2. Опубликовать Послание Конституционного Суда Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2009 году» в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, газетах «Звязда» и «Народная газета», а также в журнале «Веснік Канстытуцыйнага Суда Рэспублікі Беларусь».
|
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |
|
|
Президенту Республики Беларусь
Палате представителей Национального собрания
Совету Республики Национального собрания Республики Беларусь |
ПОСЛАНИЕ
Конституционного Суда Республики Беларусь
О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2009 году
В прошедшем 2009 году отмечен 15-летний юбилей Конституции Республики Беларусь, закрепившей основы конституционного строя, важнейшие принципы устройства общества и государства, основные права, свободы и обязанности граждан, конституционные ценности и цели.
На основе Конституции осуществляются дальнейшее укрепление суверенной белорусской государственности, правовой системы, формирование государства для народа, достигаются общественное согласие и социально-политическая стабильность в стране.
Деятельность Конституционного Суда как органа судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов направлена на обеспечение верховенства Конституции, реализацию конституционных норм и принципов в нормотворчестве и правоприменении, утверждение конституционной законности.
Принимая решения и формулируя правовые позиции, Конституционный Суд посредством реализации предоставленных ему полномочий осуществляет защиту таких фундаментальных конституционных ценностей, как демократическое социальное правовое государство, права и свободы человека, верховенство права, справедливость и равенство, парламентаризм, правовая экономика, поддерживая их конституционно-правовой баланс в современных условиях.
I
Осуществление Конституционным Судом на основании Конституции и в соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь» полномочий по проведению обязательного предварительного контроля конституционности всех законов, принятых Национальным собранием Республики Беларусь, перед подписанием их Президентом Республики Беларусь является показателем дальнейшего повышения роли конституционного правосудия в утверждении верховенства Конституции, выработке должных законодательных механизмов осуществления и защиты конституционных прав и свобод граждан, обеспечения их гарантий. Обязательный предварительный контроль конституционности законов имеет целью упреждение нарушений конституционности в законотворчестве, исходя из выявленного Конституционным Судом конституционно-правового смысла нормативных положений законов, и исключение возможных негативных последствий действия законов в будущем, когда они не противоречат Конституции, однако содержащиеся в них подходы к регулированию общественных отношений имеют определенные недостатки, которые могут быть устранены на практике с учетом правовых позиций Конституционного Суда.
Конституционный Суд в 2009 году в порядке обязательного предварительного контроля конституционности законов рассмотрел 104 закона, в том числе 44 закона о ратификации международных договоров Республики Беларусь.
В решениях Конституционного Суда отмечались развитие в принятых законах основополагающих принципов и норм Конституции, определяющих ориентиры и содержательную направленность законодательного регулирования важнейших общественных отношений; закрепление механизма реализации конституционных прав и свобод граждан, гарантий обеспечения равенства всех перед законом; допустимость ограничения прав и свобод только в случаях, предусмотренных законом.
В решениях, принимаемых при осуществлении обязательного предварительного контроля конституционности законов, Конституционный Суд формулировал правовые позиции, которые представляют собой результат оценки выявления конституционно-правового смысла норм законов. При помощи правовых позиций, выработанных на основе положений Конституции и в целях обеспечения ее верховенства, уяснялось смысловое значение нормативного содержания статей законов с учетом баланса закрепленных в них конституционных ценностей и установления системных связей и взаимозависимости норм права. В правовых позициях содержались выводы не только о реализации и развитии в проверяемых законах норм и принципов Конституции, но и о допущенных пробелах правового регулирования, коллизиях правовых норм, их внутренней несогласованности, следствием которых может быть неоднозначное понимание и применение правовых положений на практике.
Конституционный Суд реализовывал предоставленные ему полномочия по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности принятых Парламентом законов, не вторгаясь при этом в законотворческий процесс.
При проверке конституционности законов в порядке обязательного предварительного контроля Конституционным Судом использовались такие критерии конституционности, как соответствие норм закона нормам и принципам Конституции, общепризнанным принципам международного права; соразмерность устанавливаемых в законе ограничений прав и свобод граждан иным ценностям и целям, защищаемым Конституцией, и соблюдение пределов таких ограничений; правовая определенность, которая предполагает ясность, точность, непротиворечивость, логическую согласованность норм законов, возможность в последующем их единообразного применения на практике.
1. В ряде решений, принятых по результатам проверки конституционности законов, Конституционный Суд формулировал правовые позиции положительного содержания, сущность которых заключалась в констатации в проверяемых законах положений, направленных на закрепление и дальнейшее развитие конституционных норм и принципов, а также выводе о том, что законодательное регулирование должным образом обеспечивает гарантии реализации и защиту прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.
Правовая позиция положительного содержания, отражающая соответствие норм закона Конституции, изложена Конституционным Судом в решении от 26 июня 2009 г. о соответствии Конституции Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны труда». Конституционный Суд, основываясь на конституционном принципе взаимной ответственности, указал, что в соответствии с этим принципом должно обеспечиваться правомерное поведение не только государства, всех его органов и должностных лиц, но и других субъектов права, в том числе граждан. В указанном решении отмечено, что наделение граждан правами на здоровые и безопасные условия труда, на охрану здоровья не освобождает их от выполнения корреспондирующих этим правам обязанностей. Оптимальное, гармоничное сочетание прав и обязанностей согласуется с положениями Конституции об ответственности гражданина перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией, и государства перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности (статья 2), об обязанности каждого, кто находится на территории Республики Беларусь, соблюдать ее Конституцию и законы (статья 52) и возможности понуждения к исполнению обязанностей, предусмотренных законами (статья 58).
При анализе Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов и о признании утратившим силу Закона Республики Беларусь «О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов» (решение от 24 декабря 2009 г.) Конституционный Суд обратил внимание на нормы этого Закона, касающиеся более широкого участия представителей политических партий и общественных объединений в формировании избирательных комиссий. Конституционный Суд полагает, что данные нормы будут способствовать демократизации процедуры подготовки и проведения выборов и референдумов и более полной реализации части первой статьи 5 Конституции, согласно которой политические партии, другие общественные объединения, действуя в рамках Конституции, содействуют выявлению и выражению политической воли граждан, участвуют в выборах. В указанном решении Суда отмечена также направленность на развитие положений статьи 70 Конституции отдельных норм названного Закона, устанавливающих условия и порядок формирования избирательных фондов кандидатов в Президенты Республики Беларусь, в депутаты Палаты представителей Национального собрания.
На реализацию в законе статей 3, 37, 60, 117, 118, 120–123 Конституции указано в решении Конституционного Суда от 28 декабря 2009 г., принятом по результатам рассмотрения конституционности Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении». Так, норма статьи 117 Конституции, в соответствии с которой местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах, находит развитие в положениях названного Закона, уточняющих понятия и принципы местного управления и самоуправления, а также формы прямого участия граждан в решении местных вопросов. Требованиям статьи 120 Конституции отвечают положения данного Закона, согласно которым местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы наделяются соответствующими полномочиями и гарантиями их реализации в целях обеспечения прав своих избирателей, принятия решений по вопросам местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов местного населения.
Вместе с тем в ряде решений Конституционный Суд формулировал правовые позиции в отношении отдельных нормативных положений законов, направленные на уяснение конституционно-правового смысла этих положений и недопущение их искажения при правоприменении.
В решении Конституционного Суда от 28 декабря 2009 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам осуществления административных процедур» при общем выводе о соответствии указанного Закона Конституции Судом изложена правовая позиция по уяснению смысла вносимых этим Законом изменений относительно порядка обжалования административного решения в целях обеспечения однозначного понимания и применения данных изменений на практике, реализации гарантированных Конституцией прав граждан и организаций. Конституционный Суд, последовательно отстаивая важность обеспечения конституционного права на доступ к правосудию, отметил, что в силу прямого действия нормы статьи 60 Конституции каждому гарантируется защита прав компетентным, независимым и беспристрастным судом. В связи с этим обжалование принятого решения в государственный орган, вышестоящий по отношению к органу, принявшему такое решение, как установлено в соответствии с изменениями, вносимыми в Закон Республики Беларусь «О ценных бумагах и фондовых биржах», не исключает права лица в случае его несогласия с принятым по жалобе решением обратиться с жалобой в суд.
Таким образом, Конституционный Суд, формулируя в решениях, принятых по результатам обязательного предварительного контроля конституционности законов, правовые позиции положительного содержания, подтверждает реализацию в законах конституционных ценностей. Такая констатация соблюдения конституционных норм и принципов, а в ряде случаев и правовые позиции о подходах к соблюдению нормативных положений законов способствуют обеспечению верховенства Конституции, утверждению ее норм и принципов в законотворчестве и правоприменении, защите прав и свобод граждан, формированию конституционного мышления.
2. При оценке конституционности законов Конституционный Суд проверяет их и по такому критерию, как соразмерность устанавливаемых в законах ограничений прав и свобод граждан, то есть соблюден ли при этом в законах принцип пропорциональности, вытекающий из норм статьи 23 Конституции и предполагающий соблюдение соразмерности между государственными и общественными интересами и необходимостью защиты прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций при введении законодательных ограничений. Цель таких ограничений прав и свобод граждан должна быть действительно общественно значимой, важной и достигаться при минимальном ограничении указанных прав и свобод. Одновременно устанавливается, соблюдены ли в законах положения статей 7 (принцип верховенства права), 8 (приоритет общепризнанных принципов международного права) и 22 (равенство всех перед законом) Конституции.
При проверке конституционности Закона Республики Беларусь «О государственной охране» (решение от 4 мая 2009 г.) Конституционный Суд, исходя из принципа пропорциональности, сделал вывод, что нормы указанного Закона, наделяющие орган государственной охраны рядом полномочий, реализация которых может повлечь ограничение прав и свобод граждан, согласуются с положениями части первой статьи 23 Конституции как предусматривающие ограничительные меры, адекватные и соразмерные охраняемым конституционным ценностям.
При выявлении конституционно-правового смысла статьи 3 Закона Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» в решении от 24 декабря 2009 г. Конституционный Суд отметил, что Конституция предусматривает для иностранных граждан и лиц без гражданства равное с гражданами Республики Беларусь пользование правами и свободами и исполнение обязанностей. В законах и иных законодательных актах в соответствии с Конституцией находят дальнейшее развитие права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства, определяются их льготы и привилегии, принципы, формы и методы правового регулирования реализации прав и свобод, исполнения ими обязанностей, а также компетенция государственных органов в сфере регулирования правового положения указанных лиц. В актах законодательства подзаконного уровня могут быть установлены порядок пользования правами, свободами, льготами, привилегиями и исполнения обязанностей иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также процедуры реализации государственными органами своей компетенции в сфере регулирования правового положения названных лиц. При этом недопустимо ограничение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства актами законодательства, имеющими подзаконный характер.
Основываясь на положениях статей 25, 29 и 56 Конституции, Конституционный Суд в решении от 23 декабря 2009 г. обратил внимание на то, что нормы Закона Республики Беларусь «О введении в действие Особенной части Налогового кодекса Республики Беларусь, внесении изменений и дополнений в Общую часть Налогового кодекса Республики Беларусь и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Беларусь и их отдельных положений по вопросам налогообложения» предусматривают осуществление в установленном порядке действий с целью обеспечения доступа должностных лиц налоговых органов в жилые помещения, иные законные владения физических лиц помимо или против их воли либо по личному досмотру плательщиков налогов, сборов (пошлин). Возникающие вследствие этого ограничения прав и свобод граждан, по мнению Конституционного Суда, являются допустимыми и соразмерными исходя из конституционной обязанности граждан Республики Беларусь уплачивать налоги, пошлины и иные платежи.
Конституционный Суд полагает, что вопросы о возможностях и пределах ограничения прав и свобод личности являются актуальными прежде всего в практическом аспекте, включая законодательные подходы к их разрешению на основе принципа пропорциональности.
В соответствии с Конституцией ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (статья 23). С учетом принципа пропорциональности правовые ограничения, какими бы ни были основания для их установления, должны обеспечивать должный баланс интересов граждан и государства. Ограничения конституционных прав должны быть юридически допустимы, социально оправданны, отвечать требованиям справедливости и являться адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты других конституционно значимых ценностей. В тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодательно установить ограничения прав и свобод, эти ограничения не должны искажать реальную сущность конституционных прав и свобод.
Конституционный Суд на основе правовых позиций, сформулированных с учетом выявленного конституционно-правового смысла норм законов, устанавливает обоснованность ограничений прав и свобод личности, исходя из их соответствия Конституции, или признает законы (их отдельные положения) противоречащими Конституции. Задача Конституционного Суда как единственного специализированного органа конституционного контроля в стране состоит в обеспечении верховенства Конституции, а также недопущении установления необоснованных ограничений прав и свобод личности, произвольного их применения на практике.
3. При проверке законов в порядке обязательного предварительного конституционного контроля в качестве одного из критериев конституционности применяется принцип правовой определенности, вытекающий из конституционного принципа верховенства права (статья 7 Конституции). Его соблюдение особенно важно при установлении юридической ответственности, регулировании правоотношений, касающихся прав и свобод граждан, гарантий их реализации. Конституционный Суд неоднократно обращал внимание на необходимость достижения ясности и однозначности нормативных правовых актов, точности и непротиворечивости правового регулирования общественных отношений в целях обеспечения в последующем единообразного понимания и применения нормативных положений на практике.
Правовая позиция положительного содержания сформулирована Конституционным Судом в решении от 29 октября 2009 г. о конституционности Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним». В этом решении Суд указал, что положения рассматриваемого Закона в части используемой терминологии имеют обоснованный характер, отвечают требованиям согласованности и определенности правового регулирования, способны обеспечить единообразное применение правовых норм.
В решении Конституционного Суда от 22 декабря 2009 г., принятом по результатам рассмотрения конституционности Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам уголовной и административной ответственности», в целях соблюдения принципа правовой определенности обращено внимание на то, что противоправность деяния по бланкетным составам административных правонарушений характеризуется рядом особенностей. Так, противоправность в общем виде устанавливается диспозицией соответствующей статьи Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, согласно которой нарушение (несоблюдение) порядка или правил осуществления определенной деятельности запрещается под угрозой применения административно-правовой санкции, а конкретные деяния, выступающие элементом объективной стороны состава административного правонарушения, детализируются в иных актах законодательства, устанавливающих порядок или правила осуществления такой деятельности. Применительно к указанным нормам деяние является противоправным и влечет применение мер административной ответственности при одновременном наличии двух указанных условий, а для устранения противоправности деяния и, следовательно, административной ответственности достаточно отсутствия хотя бы одного из них: нормы указанного Кодекса или соответствующих ей предписаний акта законодательства. В этом же решении Конституционным Судом отмечено также нарушение принципа правовой определенности, допущенное в рассмотренном Законе, в результате которого возникла несогласованность между правовыми нормами Общей и Особенной частей Уголовного кодекса Республики Беларусь.
Соблюдение принципа правовой определенности обусловливает также необходимость своевременного приведения актов законодательства в соответствие с актами, принятыми позднее, либо актами, определяющими государственную политику и обеспечивающими комплексное регулирование соответствующих отношений.
В решении от 29 октября 2009 г., отмечая обоснованность внесения в Закон Республики Беларусь «Об основах транспортной деятельности» изменений и дополнений, Конституционный Суд обратил внимание законодателя на важность своевременного приведения ранее принятых актов законодательства в соответствие с актами, принятыми позднее с целью оптимизации правового регулирования, и высказал мнение, что выполнение этого требования позволяет исключить взаимно дублирующие и взаимно противоречащие нормативные положения и, следовательно, не допустить формирования противоречивой правоприменительной практики.
Несмотря на наличие в ряде законов норм, не в полной мере согласующихся с принципом правовой определенности, что Конституционный Суд отмечал в принятых решениях, законы по данному основанию не были признаны неконституционными, поскольку выявленные при этом недостатки правового регулирования не затрагивают основополагающих подходов к законодательному регулированию и могут быть преодолены на практике с учетом правовых позиций Конституционного Суда.
4. Конституционным Судом признаны соответствующими Конституции все законы о ратификации международных договоров Республики Беларусь, рассмотренные в порядке обязательного предварительного конституционного контроля. Указанные законы по их форме, содержанию закрепленных в них норм, с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами, а также по порядку принятия и подписания согласуются с нормами статей 97, 98 и 100 Конституции.
Таким образом, Конституционный Суд, формулируя при осуществлении обязательного предварительного конституционного контроля правовые позиции, определяет соответствие нормативных положений законов Конституции, выявляет конституционно-правовой смысл правовых норм либо устанавливает наличие пробела, коллизии в правовом регулировании. Правовые позиции выражают понимание Конституционным Судом конституционных норм и принципов, общепризнанных принципов международного права, а равно уяснение им конституционно-правового смысла нормативных положений законов, содержат подходы к разрешению конституционно-правовых проблем и служат правовым основанием для итоговых выводов Конституционного Суда о конституционности законов.
II
В соответствии со статьей 116 Конституции Конституционный Суд дает заключение о конституционности нормативных правовых актов в порядке последующего конституционного контроля в случае, если предложение о проверке нормативного правового акта внесено одним из субъектов, указанных в части четвертой этой статьи, – Президентом Республики Беларусь, Палатой представителей, Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, Верховным Судом Республики Беларусь, Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь.
Внесение предложений уполномоченными субъектами – это не только законное основание для выполнения Конституционным Судом его конституционной функции по осуществлению контроля за конституционностью нормативных правовых актов, но и, в силу части второй статьи 59 Конституции, в определенной мере обязанность указанных государственных органов и лиц.
За прошедший со времени образования Конституционного Суда пятнадцатилетний период им вынесено 73 заключения о конституционности нормативных правовых актов, в 47 из которых нормативные правовые акты или их отдельные положения были признаны не соответствующими Конституции и актам более высокой юридической силы. Своими решениями Конституционный Суд оказывает положительное влияние на развитие правовой системы Республики Беларусь. Подтверждение конституционности нормативного правового акта или, наоборот, признание такого акта неконституционным, равно как и формулируемые при этом Судом правовые позиции о необходимости совершенствования актов законодательства и правоприменительной практики, способствуют дальнейшему совершенствованию законодательства и в целом формированию правового государства. Однако в последние годы, на что Конституционный Суд неоднократно обращал внимание, снизилась активность органов, которые, согласно статье 116 Конституции, имеют право обращаться в Конституционный Суд с предложениями о проверке конституционности нормативного правового акта (последнее предложение о проверке конституционности нормативного правового акта было внесено в Конституционный Суд в 2007 году).
Отсутствие у уполномоченных субъектов собственных предложений о проверке конституционности нормативных правовых актов в Конституционном Суде может быть восполнено реализацией предоставленного гражданам и организациям частью третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей права обращаться с инициативой о такой проверке к органам и лицам, наделенным правом внесения в Конституционный Суд предложений о проверке конституционности акта, то есть обращением в Конституционный Суд в опосредованной форме. Кроме того, для граждан, не обладающих в настоящее время правом на непосредственное обращение в Конституционный Суд с предложением о проверке конституционности нормативного правового акта – правом на конституционную жалобу, инициирование такой проверки перед уполномоченными органами и лицами является одним из способов реализации статьи 60 Конституции, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и интересов. Конституционный Суд последовательно отстаивает позицию о необходимости неукоснительного выполнения положений указанной статьи Конституции и обеспечения права каждого на доступ к правосудию, в том числе конституционному.
В 2009 году гражданами и организациями было направлено более 100 обращений в уполномоченные органы с просьбой внести в Конституционный Суд предложение о проверке конституционности нормативных правовых актов. В обращениях отмечалось несоответствие, по мнению заявителей, Конституции отдельных положений нормативных правовых актов, которые могли бы стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде.
В сложившихся условиях особое значение приобретает наличие четкой, нормативно закрепленной процедуры действий уполномоченных субъектов при получении ими от граждан и организаций обращений с инициативой о проверке конституционности нормативного правового акта. Исходя из этого, Конституционный Суд в решениях от 26 марта 2009 г. указал на отсутствие правового регулирования данной процедуры и предложил Совету Министров, Палате представителей и Совету Республики Национального собрания внести соответствующие изменения и дополнения в их регламенты, направленные на установление порядка принятия решений о поддержке или отклонении таких обращений.
С учетом правовой позиции Конституционного Суда Совет Министров постановлением от 26 августа 2009 г. № 1112 дополнил свой Регламент главой 81 «Порядок рассмотрения Советом Министров Республики Беларусь вопросов внесения предложений в Конституционный Суд».
Эффективный механизм, предусматривающий порядок рассмотрения органами и лицами, обладающими правом внесения в Конституционный Суд предложений о проверке конституционности акта, обращений граждан и организаций с инициативой о проверке конституционности акта, позволит гражданам и организациям надлежащим образом реализовывать право опосредованного доступа к конституционному правосудию и стать реально действующими участниками конституционного процесса, что будет способствовать повышению уровня защиты конституционных прав и свобод и укреплению конституционной законности.
III
На основании части первой статьи 116 Конституции и в соответствии с частью восьмой статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей Конституционный Суд вправе вносить Президенту Республики Беларусь, в палаты Национального собрания, Совет Министров, другие государственные органы в соответствии с их компетенцией предложения о необходимости внесения в акты законодательства изменений и (или) дополнений, принятия новых нормативных правовых актов.
В целях выполнения возложенных на Конституционный Суд задач по обеспечению верховенства Конституции и ее непосредственного действия на территории Республики Беларусь, соответствия нормативных правовых актов государственных органов Конституции, по утверждению конституционной законности в нормотворчестве и правоприменении он призван принимать в рамках своих полномочий решения, направленные на совершенствование законодательства, устранение выявленных в актах законодательства пробелов и коллизий.
В 2009 году Конституционным Судом принято 10 решений по результатам анализа правовых проблем, имеющих значимость для реализации конституционных норм и принципов, в том числе указанных в обращениях граждан и организаций.
Всего в Конституционный Суд в 2009 году поступило 1274 обращения, в том числе 1217 обращений граждан (из них 53 коллективных за подписью 5320 человек) и 51 – организаций. Обращения граждан и организаций являются важным источником информации о деятельности государственных органов по соблюдению норм Конституции и защите прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, позволяют оценивать эффективность правового регулирования общественных отношений, делать выводы о степени правовой защищенности различных категорий граждан.
В связи с обращениями граждан принято, например, решение Конституционного Суда от 18 февраля 2009 г., направленное на реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом. В указанном решении Конституционный Суд пришел к выводу, что Положением о возмещении средств в республиканский и (или) местные бюджеты, затраченных государством на подготовку рабочего (служащего), специалиста, утвержденным постановлением Совета Министров от 23 сентября 2006 г. № 1255, установлены неравные условия освобождения молодых специалистов, получивших за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов профессионально-техническое или среднее специальное образование и зачисленных в учреждения образования на обучение в дневной форме получения образования более высокого уровня, от исполнения предусмотренной частью четырнадцатой статьи 10 Закона Республики Беларусь «Об образовании» обязанности возместить затраченные государством на обучение средства.
В соответствии с указанным Положением молодые специалисты, зачисленные в учреждения образования Республики Беларусь на обучение в дневной форме получения образования более высокого уровня, освобождались от возмещения затраченных на обучение средств, в то время как молодые специалисты, зачисленные на таких же условиях в учреждения образования Российской Федерации, этим правом не пользовались.
Конституционный Суд признал, что поскольку законодательство предусматривает необходимость обеспечения доступности и равных прав граждан в получении образования, в том числе высшего, то эти права должны быть в полной мере учтены при реализации и предоставлении гарантий защиты иных прав и обязанностей в сфере образования. По результатам рассмотрения вопроса Совету Министров было предложено в установленном порядке уточнить соответствующие нормы Положения о возмещении средств в республиканский и (или) местные бюджеты, затраченных государством на подготовку рабочего (служащего), специалиста.
В решении от 5 марта 2009 г., исходя из необходимости реализации принципа правовой определенности, Конституционный Суд отметил, что неоднозначное понимание и применение правовых норм, регулирующих выплату выходного пособия и минимальной компенсации за ухудшение правового положения работника при расторжении контракта из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения его условий по вине нанимателя, привело к фактическому исключению возможности получения предусмотренного частью третьей статьи 41 Трудового кодекса Республики Беларусь выходного пособия. По мнению Конституционного Суда, случаи, когда выходное пособие не выплачивается, должны определяться только на уровне закона. В связи с этим Конституционный Суд признал необходимым внести изменения и дополнения в часть третью статьи 41 и часть третью статьи 48 Трудового кодекса и предложил Совету Министров внести в установленном порядке в Палату представителей Национального собрания проект соответствующего закона.
На недопустимость ограничения гарантий реализации конституционного права на труд Конституционный Суд указал в решении от 17 июля 2009 г. В данном решении Конституционный Суд отметил, что включение нанимателями в предложения о свободных рабочих местах (вакансиях) требований, касающихся возраста, места жительства и других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника, создает предпосылки нарушения конституционных прав граждан, закрепленных статьями 30, 32 и 41 Конституции. Конституционный Суд, обращая внимание на то, что отсутствие в установленном в трудовом законодательстве перечне дискриминационных обстоятельств указаний на возраст, место жительства, равно как и исчерпывающий характер данного перечня, значительно ограничивают гарантии реализации конституционного права граждан на труд, предложил Совету Министров подготовить проект закона о внесении соответствующих дополнений в Трудовой кодекс и Закон Республики Беларусь «О занятости населения Республики Беларусь».
В решении Конституционного Суда от 16 декабря 2009 г. обращено внимание на имеющуюся коллизию между нормами части второй статьи 16, части пятой статьи 17 Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» и пункта 5 статьи 47 Трудового кодекса в отношении прекращения трудового договора с государственным должностным лицом при неподписании или нарушении им письменного обязательства по соблюдению установленных ограничений. В целях разрешения указанной коллизии и обеспечения единообразного понимания и применения норм законодательства Конституционный Суд предложил Совету Министров подготовить проект закона о внесении соответствующих изменений в Трудовой кодекс.
На совершенствование практики применения нормативных положений, предупреждение и устранение при этом нарушений законодательства направлены и иные решения Конституционного Суда.
Конституционный Суд, оценивая состояние конституционной законности в нормотворчестве и правоприменении, обращает внимание на то, что в настоящее время возрастают требования к качеству законодательства, которое обеспечивает необходимую правовую стабильность и создает правовые условия для развития различных сфер жизни общества. В связи с этим Конституционный Суд отмечает, что реализация прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, полнота их защиты судом возможны только при неукоснительном соблюдении всеми государственными органами, иными организациями, должностными лицами и гражданами закрепленных в Конституции норм и принципов.
IV
Существенным критерием оценки состояния конституционной законности, важным признаком конституционного мышления должностных лиц, одним из способов обеспечения правовой стабильности и правопорядка является исполнение решений Конституционного Суда.
Конституционный Суд отмечает, что в последнее время государственные органы Республики Беларусь последовательно реализуют в нормативных правовых актах содержащиеся в решениях Конституционного Суда правовые позиции, предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.
Всего в течение 2009 года реализованы правовые позиции и предложения по совершенствованию законодательства, сформулированные в 22 решениях Конституционного Суда.
С учетом решения Конституционного Суда от 24 мая 2005 г. в нормах Декрета Президента Республики Беларусь от 29 апреля 1999 г. № 21 «О некоторых мерах по упорядочению пенсионного обеспечения граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС» (с изменениями и дополнениями, внесенными Декретом от 18 декабря 2006 г. № 19) и Закона Республики Беларусь от 6 января 2009 г. «О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, других радиационных аварий» закреплен единообразный подход к порядку установления причинной связи увечья или заболевания, приведших к потере или утрате профессиональной трудоспособности, инвалидности или смерти, с катастрофой на Чернобыльской АЭС, другими радиационными авариями по отношению к лицам, являющимся кормильцами и не являющимся таковыми.
В Указе Президента Республики Беларусь от 16 ноября 2009 г. № 543 «О внесении дополнений и изменений в Указ Президента Республики Беларусь от 29 ноября 2005 г. № 565» учтено предложение Конституционного Суда, изложенное в его решении от 21 октября 2008 г., принятом по результатам рассмотрения нормы пункта 67 Положения о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 29 ноября 2005 г. № 565, предусматривающей, что в случае смерти нанимателя жилого помещения социального пользования с одним из членов его семьи заключается бессрочный договор найма жилого помещения социального пользования государственного жилищного фонда. В целях реализации конституционного принципа социальной справедливости указанная норма распространена на трудоспособных совершеннолетних членов семьи нанимателя жилого помещения социального пользования государственного жилищного фонда, в случае если наниматель умер после вступления в силу Указа Президента Республики Беларусь от 29 ноября 2005 г. № 565.
В целях обеспечения гарантий осуществления конституционного права граждан на труд, полноты правового регулирования в сфере трудовых отношений Законом Республики Беларусь от 28 декабря 2009 г. «О внесении дополнений и изменения в Закон Республики Беларусь «О занятости населения Республики Беларусь» реализовано решение Конституционного Суда от 17 июля 2009 г. в части внесения дополнений в статьи 10 и 21 Закона «О занятости населения Республики Беларусь», направленных на недопущение установления в предложениях о трудоустройстве требований относительно возраста и места жительства и закрепление на уровне закона открытого перечня дискриминационных обстоятельств.
На основании решения Конституционного Суда от 10 апреля 2008 г. Законом Республики Беларусь от 28 декабря 2009 г. «О внесении дополнений и изменений в некоторые кодексы Республики Беларусь» в статью 520 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь внесено дополнение, предусматривающее включение доходов от ремесленной деятельности в перечень доходов, приравненных к заработной плате.
В нормах Закона Республики Беларусь от 28 декабря 2009 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам уголовной и административной ответственности» получили реализацию предложения Конституционного Суда, сформулированные в решениях от 12 июня 2008 г., 3 декабря 2008 г. и от 29 декабря 2008 г. Так, Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях дополнен положением, определяющим понятие «доход от незаконной предпринимательской деятельности» в целях наложения административного взыскания в соответствии со статьей 12.7 указанного Кодекса, а в пункте 4 части 1 статьи 7.6 названного Кодекса установлен исчерпывающий перечень составов административных правонарушений, за совершение которых применяются более продолжительные сроки наложения административных взысканий – не позднее трех лет со дня совершения и шести месяцев со дня обнаружения административного правонарушения; статья 1.4 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях дополнена определением понятия «процессуальный срок» с указанием порядка исчисления этого срока.
В Законе Республики Беларусь от 29 декабря 2009 г. «О республиканском бюджете на 2010 год» учтена правовая позиция Конституционного Суда, изложенная в решении от 31 октября 2008 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О республиканском бюджете на 2009 год» и направленная на обеспечение соответствия норм Закона Республики Беларусь о республиканском бюджете на очередной год и Бюджетного кодекса Республики Беларусь в части полномочий, предоставляемых Министерству финансов Республики Беларусь на внесение изменений в отдельные показатели республиканского бюджета в процессе его исполнения.
Основываясь на положениях статьи 121 Конституции, Конституционный Суд в ряде решений сформулировал правовую позицию о необходимости закрепления основных элементов налогообложения, в том числе предельных размеров ставок по каждому виду местных налогов и сборов, на уровне закона. Данная правовая позиция получила реализацию в Особенной части Налогового кодекса Республики Беларусь, в которой для каждого местного налога и сбора установлены предельные размеры ставок.
Решение Конституционного Суда от 18 февраля 2009 г. «О равных условиях освобождения от возмещения средств, затраченных государством на подготовку молодого специалиста» реализовано в постановлении Совета Министров от 1 июня 2009 г. № 708 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Совета Министров Республики Беларусь». В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в Положение о возмещении средств в республиканский и (или) местные бюджеты, затраченных государством на подготовку рабочего (служащего), специалиста, утвержденное постановлением Совета Министров от 23 сентября 2006 г. № 1255, молодые специалисты, получившие профессионально-техническое или среднее специальное образование и зачисленные в учреждения образования не только Республики Беларусь, но и Российской Федерации на обучение в дневной форме получения образования более высокого уровня, освобождаются от возмещения затраченных на обучение средств в республиканский и (или) местные бюджеты.
С принятием постановления Министерства юстиции Республики Беларусь от 6 января 2009 г. № 1 «О некоторых вопросах лицензирования деятельности по оказанию юридических услуг» в отношении лиц, претендующих на получение свидетельства об аттестации риэлтера, в связи с совершением ими корыстных преступлений, судимость за которые снята и погашена в установленном законом порядке, устранено ограничение прав, на которое указал Конституционный Суд в решении от 9 февраля 2006 г.
Во исполнение решения Конституционного Суда от 28 августа 2007 г. Министерством обороны Республики Беларусь принято постановление от 31 марта 2009 г. № 16 «Об утверждении Инструкции о порядке расчета расходов за обучение военнослужащих Вооруженных Сил Республики Беларусь и транспортных войск Республики Беларусь», регулирующее порядок определения размера взыскиваемых расходов на обучение в учреждениях образования, осуществляющих подготовку офицерских кадров, в целях своевременного возмещения в бюджет средств, затраченных на обучение указанных лиц.
В постановлениях Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 24 апреля 2009 г. № 53 и Министерства юстиции Республики Беларусь от 20 июля 2009 г. № 54 реализованы правовые позиции Конституционного Суда, изложенные в решениях от 6 ноября 2008 г. и от 18 февраля 2009 г., по вопросу срока действия доверенности на получение денежных средств с вклада (депозита) физического лица, на который перечисляется его пенсия (пособие). Из соответствующих нормативных правовых актов, принятых указанными министерствами, исключены положения, не согласующиеся с нормами гражданского и банковского законодательства.
Исполнены также решения Конституционного Суда, содержащие правовые позиции по вопросам обеспечения равных прав отдельных категорий граждан, уточнения правового регулирования в отношении депутатов местных Советов депутатов, и др.
В целом положительно оценивая исполнение решений, Конституционный Суд обращает внимание на необходимость более полной и своевременной реализации государственными органами и должностными лицами правовых позиций и предложений Конституционного Суда, направленных на совершенствование законодательства, защиту прав и свобод граждан.
V
Конституционный Суд, оценивая состояние конституционной законности в Республике Беларусь в 2009 году, отмечает, что на него влияют как качество и последовательность законодательства, законность и справедливость правоприменения, так и конституционное мышление должностных лиц, общественное правосознание.
По результатам осуществления обязательного предварительного контроля конституционности законов все проверенные законы по своему содержанию признаны соответствующими Конституции. В правовых позициях Конституционный Суд констатировал, что в принятых в прошлом году законах нашли закрепление и дальнейшее развитие соответствующие конституционные нормы и принципы, общепризнанные принципы международного права. Законодательное регулирование должным образом обеспечивает гарантии реализации и защиты прав и свобод граждан, иных конституционных ценностей. Вводимые на законодательном уровне правовые ограничения с учетом принципа пропорциональности обеспечивают должный баланс интересов личности и государства, соразмерность защищаемым Конституцией ценностям и целям.
Достигнутый на основе Конституции уровень законотворчества является результатом политической и социальной стабильности в обществе и государстве, взаимодействия и скоординированной работы органов государственной власти, всех участников законотворческого процесса.
Качество принимаемых законов должно определяться их полнотой, системностью, комплексностью законодательного регулирования с учетом объективных факторов современного развития. Наличие пробелов и коллизий вследствие несоблюдения принципа правовой определенности влечет не только неоднозначное понимание законов (их отдельных норм), но и их неправомерное применение, что не способствует обеспечению должного уровня конституционной законности.
Отмечая наличие в некоторых законах определенных недостатков, Конституционный Суд посредством правовых позиций, основанных на выявленном конституционно-правовом смысле законодательных норм, ориентировал государственные органы и иные организации, должностных лиц и граждан на конституционно выверенный подход к применению норм законов на практике с учетом требований Конституции и правовых позиций Конституционного Суда.
Парламентом продолжается принятие законов об основах регулирования общественных отношений в отдельных сферах. Конституционный Суд считает, что такой законодательный подход был оправдан на первоначальном этапе становления национальной правовой системы, когда при отсутствии законодательной базы законодатель определял основные начала, направления правового регулирования. Современному этапу развития общества и государства должны отвечать современные законы, полно, ясно и конкретно регулирующие важнейшие общественные отношения, содержащие надлежащие механизмы реализации прав и свобод граждан. Законами должны обеспечиваться как решение насущных социально-экономических задач, устойчивость государственного и общественного развития, так и достижение конституционных целей и защита фундаментальных конституционных ценностей, дальнейшая демократизация и гуманизация общественных отношений. Приоритет законов в правовом регулировании – важнейшая составляющая правового государства.
Необходимы своевременное приведение положений актов законодательства в соответствие с новыми нормами, устанавливающими иные подходы к правовому регулированию сходных отношений, полное и последовательное исключение из законодательства актов (норм), фактически утративших силу.
Важнейшая задача на современном этапе – стабильность законодательства. Большинство принимаемых Парламентом законов вносят изменения и дополнения в ранее принятые законы, причем в ряде случаев изменения и дополнения не носят сущностного характера, а обусловлены необходимостью терминологической корректировки. По мнению Конституционного Суда, достижение стабильности законодательного регулирования является важнейшим и необходимым условием стабильного развития общества и государства.
При этом процесс совершенствования законодательства должен продолжаться с учетом необходимости более полной реализации конституционных норм и принципов, создания дополнительных правовых механизмов и правовых процедур с целью надлежащего обеспечения прав и свобод граждан и гарантий их реализации, защиты иных охраняемых Конституцией ценностей.
На достижение качественно более высокого уровня конституционной законности должно быть направлено и правоприменение. О доступе к правосудию, в том числе конституционному, свидетельствует не констатация формальной гарантированности каждому защиты его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки, а осуществление правосудия в строгом соответствии с Конституцией, провозглашенными ею ценностями и целями. Реальное обеспечение реализации гражданами права на судебную защиту, включая опосредованный доступ к конституционному правосудию, является необходимым условием повышения уровня гарантированности их конституционных прав и свобод, прав и законных интересов организаций.
Укрепление конституционной законности, обеспечение защиты конституционных ценностей и целей путем их законодательного развития и практической реализации – обязанность не только Конституционного Суда, но и всех государственных органов и должностных лиц.
Настоящее Послание принято на заседании Конституционного Суда Республики Беларусь 26 января 2010 года.
|
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |