 | Официальная правовая информация |
РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
10 июня 2019 г. № Р-1171/2019
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О радиационной безопасности»
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.
на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О радиационной безопасности».
Заслушав судью-докладчика Чигринова С.П., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О радиационной безопасности» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Закон Республики Беларусь «О радиационной безопасности» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 16 мая 2019 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 31 мая 2019 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.
Закон принят в целях совершенствования правовых основ функционирования системы обеспечения радиационной безопасности, обращения с источниками ионизирующего излучения и направлен на предотвращение и минимизацию вредного воздействия ионизирующего излучения на здоровье человека и окружающую среду.
1. Конституционный Суд в пределах своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проводит проверку Закона, учитывая необходимость обеспечения верховенства Конституции и прямого действия ее норм, исходя из положений Конституции:
провозглашающих Республику Беларусь социальным правовым государством, в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 1, часть первая статьи 2);
устанавливающих в Республике Беларусь принцип верховенства права, который обязывает государственные органы и должностных лиц действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7);
определяющих, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8);
предусматривающих осуществление государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13); гарантирование государством прав и свобод граждан Беларуси, закрепленных в Конституции, законах и предусмотренных международными обязательствами государства (часть третья статьи 21);
устанавливающих право каждого на жизнь (часть первая статьи 24); право на охрану здоровья, которое обеспечивается также мерами по оздоровлению окружающей среды (части первая и третья статьи 45); право на благоприятную окружающую среду (часть первая статьи 46);
гарантирующих право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, состоянии окружающей среды (часть первая статьи 34), которому корреспондирует обязанность государственных органов, общественных объединений, должностных лиц предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы (часть вторая статьи 34);
закрепляющих обязанность государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59).
Руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд проверяет конституционность Закона на его соответствие Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия.
2. Законом (статья 6) определяются элементы системы обеспечения радиационной безопасности: нормирование в области обеспечения радиационной безопасности; классификация источников ионизирующего излучения по степени радиационной опасности; установление требований в области обеспечения радиационной безопасности источников ионизирующего излучения, в том числе утверждение и введение в действие обязательных для соблюдения технических нормативных правовых актов в области обеспечения радиационной безопасности; лицензирование деятельности в области использования источников ионизирующего излучения; экспертиза безопасности в области использования источников ионизирующего излучения и государственная санитарно-гигиеническая экспертиза; государственная регистрация типа источника ионизирующего излучения; обозначение источников ионизирующего излучения и радиационных объектов знаками радиационной опасности; учет и контроль источников ионизирующего излучения; учет доз облучения населения и профессионального облучения; производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности; обучение и проверка знаний по вопросам радиационной безопасности; консультирование в области обеспечения радиационной безопасности; оценка воздействия на окружающую среду и государственная экологическая экспертиза; радиационный мониторинг и радиационно-гигиенический мониторинг; радиационный контроль; государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности, государственный санитарный надзор за соблюдением проверяемыми субъектами законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения в части обеспечения радиационной безопасности; информирование населения о радиационной обстановке и мерах по обеспечению радиационной безопасности.
Конституционный Суд считает, что указанные элементы системы обеспечения радиационной безопасности учитывают важнейшие аспекты радиационной безопасности и в совокупности призваны создать действенный организационно-правовой механизм ее обеспечения, функционирование которого направлено на реализацию закрепленной в части первой статьи 59 Конституции обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.
3. Положениями Закона устанавливаются полномочия Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, других государственных органов по регулированию отношений в области обеспечения радиационной безопасности (статьи 8–17).
Так, в соответствии с Законом Президент Республики Беларусь в области обеспечения радиационной безопасности определяет государственную политику и осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией, данным Законом и иными законодательными актами (статья 8); Совет Министров в указанной сфере обеспечивает проведение государственной политики, утверждает государственные программы в области обеспечения радиационной безопасности, осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией, данным Законом и иными законами, актами Президента Республики Беларусь (статья 9).
Кроме того, в Законе определяются полномочия других государственных органов в области обеспечения радиационной безопасности: Министерства по чрезвычайным ситуациям, Министерства здравоохранения, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Государственного пограничного комитета, местных исполнительных и распорядительных органов, а также Национальной комиссии Беларуси по радиационной защите при Совете Министров Республики Беларусь (статьи 10–17).
По мнению Конституционного Суда, определение законодателем полномочий Президента Республики Беларусь и Совета Министров согласуется с нормами Конституции, предусматривающими, что Президент гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики; обеспечивает взаимодействие органов государственной власти; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (часть вторая статьи 79, пункт 30 статьи 84), а Правительство разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики и принимает меры по их реализации; обеспечивает проведение государственной политики в области здравоохранения, экологии; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента (абзацы третий, пятый, десятый статьи 107).
Конституционный Суд также полагает, что установление компетенции других государственных органов в области обеспечения радиационной безопасности находится в пределах дискреции Парламента и соответствует положениям Конституции, определяющим его законодательные полномочия (пункт 2 части первой статьи 97 и пункт 1 части первой статьи 98) и устанавливающим принцип верховенства права, согласно которому государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7).
4. Законом закрепляется требование о необходимости обоснования практической деятельности, при осуществлении которой предусмотрена эксплуатация источников ионизирующего излучения первой–третьей категорий по степени радиационной опасности, если практическая деятельность является новой (не осуществлялась в Республике Беларусь) либо появились новые данные о ее эффективности и (или) потенциальных последствиях, а также об альтернативных методах и технологиях, не связанных с ионизирующим излучением (пункт 1 статьи 24).
При этом предусматривается, что такое обоснование должно содержать: сведения о целях практической деятельности, порядке ее осуществления и мерах, которые будут приняты для обеспечения радиационной безопасности; перечень и технические характеристики источников ионизирующего излучения, эксплуатация которых предусмотрена в рамках практической деятельности; сведения об оценке возможных рисков возникновения вредного воздействия ионизирующего излучения на здоровье человека и окружающую среду при эксплуатации и выводе из эксплуатации источников ионизирующего излучения (пункт 2 статьи 24 Закона).
Обоснование практической деятельности входит в состав документов, обосновывающих обеспечение радиационной безопасности при осуществлении деятельности в области использования источников ионизирующего излучения, и составляется пользователем источника ионизирующего излучения, юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем, выполняющими работы и (или) оказывающими пользователям источников ионизирующего излучения услуги, которые могут оказать влияние на радиационную безопасность (пункт 3 статьи 24 Закона).
Конституционный Суд считает, что отношения, возникающие при выполнении предписаний законодательства о радиационной безопасности, имеют публично-правовой характер, их регулирование по своим целям и предназначению осуществляется в интересах общества и государства. Требование Закона об обязательном обосновании практической деятельности, при осуществлении которой предусмотрена эксплуатация источников ионизирующего излучения, необходимо рассматривать в качестве надлежащей меры, поскольку оно направлено на обеспечение безопасности граждан и реализацию их права на жизнь и права на охрану здоровья, предусмотренных соответственно частью первой статьи 24 и частью первой статьи 45 Конституции.
Согласно Закону запрещается осуществление практической деятельности, связанной: с увеличением радиоактивного загрязнения продукции; с облучением организма человека для определения физиологической пригодности к определенной профессии или занятию спортом, оценки пригодности для работы (до приема на работу или во время работы), оценки спортсменов перед отбором, определения возраста, создания предметов искусства или рекламы, получения доказательств в связи с исками о возмещении вреда (пункт 4 статьи 24).
Устанавливаемые указанной статьей Закона требования и запреты в отношении пользователя источника ионизирующего излучения, по мнению Конституционного Суда, обоснованны, поскольку направлены на предотвращение и минимизацию вредного воздействия ионизирующего излучения на здоровье человека, на защиту прав и свобод граждан, на обеспечение радиационной безопасности, то есть на обеспечение конституционно значимых интересов, предусмотренных частью первой статьи 23 Конституции. Закрепляемые данной статьей Закона аналогичные требования для юридического лица и индивидуального предпринимателя, выполняющих работы и (или) оказывающих пользователям источников ионизирующего излучения услуги, согласуются также с частью пятой статьи 13 Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества.
5. Согласно Конституции в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7).
Как указывалось в решениях Конституционного Суда, верховенство права включает ряд элементов, в том числе правовую определенность, предполагающую ясность, точность, непротиворечивость и логическую согласованность правовых норм; посредством соблюдения в нормотворчестве принципа правовой определенности создаются условия для единообразия и предсказуемости правоприменительной практики, что повышает доверие граждан к государству.
В статье 1 Закона приводятся используемые в нем термины «естественный радиационный фон», «ионизирующее излучение», «радиационная безопасность», «радиационная обстановка», «радиационный инцидент», «радиационный мониторинг», «радиоактивное загрязнение», «эффективная доза облучения» и др., а также их определения.
Конституционный Суд отмечает, что законодательное закрепление указанной терминологии обусловлено необходимостью обеспечения ясности и непротиворечивости правового регулирования, однозначного понимания норм Закона и исключения их различного толкования в правоприменительной практике, что согласуется с принципом правовой определенности как важнейшей составляющей конституционного принципа верховенства права.
6. Статьей 2 Закона определяется, что правовое регулирование в области обеспечения радиационной безопасности основывается на Конституции и осуществляется в соответствии с данным Законом, актами Президента Республики Беларусь, иными нормативными правовыми актами, в том числе специфическими санитарно-эпидемиологическими требованиями к содержанию и эксплуатации радиационных объектов и обязательными для соблюдения техническими нормативными правовыми актами, международными договорами Республики Беларусь, техническими регламентами Таможенного союза, а также техническими регламентами Евразийского экономического союза и иными международно-правовыми актами, содержащими обязательства Республики Беларусь, в этой области (пункт 1); если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые содержатся в данном Законе, то применяются правила международного договора (пункт 10).
Согласно пункту 2 статьи 21 Закона нормы и правила по обеспечению ядерной и радиационной безопасности разрабатываются с учетом наилучших доступных технических методов, международных договоров Республики Беларусь, технических регламентов Таможенного союза, а также технических регламентов Евразийского экономического союза и иных международно-правовых актов, содержащих обязательства Республики Беларусь.
Таким образом, из содержания норм статей 2 и 21 Закона следует, что правовое регулирование в области обеспечения радиационной безопасности основывается как на внутригосударственном законодательстве, так и на международных договорах, а также актах органов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь.
Анализируя приведенные выше положения Закона, Конституционный Суд отмечает, что они согласуются с требованиями части первой статьи 8 Конституции о признании Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства, а также с общепризнанным принципом международного права «договоры должны соблюдаться», закрепленным в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года.
Такое законодательное регулирование учитывает также правовую позицию Конституционного Суда, сформулированную в решении от 7 мая 2018 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь», суть которой заключается в том, что, наряду с актами внутригосударственного законодательства – законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь, подзаконными нормативными правовыми актами, международные договоры Республики Беларусь входят в систему действующего на территории Республики Беларусь правового регулирования, то есть их нормы являются составной частью действующего права.
7. Законом предусматривается экспертиза безопасности в области использования источников ионизирующего излучения, под которой понимается определение соответствия объектов экспертизы предъявляемым к ним требованиям в области обеспечения радиационной безопасности (пункт 1 статьи 26).
К объектам указанной экспертизы законодателем отнесены: источники ионизирующего излучения первой–четвертой категорий по степени радиационной опасности, их проектная и (или) конструкторская документация, техническая (эксплуатационная) документация; радиационные объекты, на которых предполагается обращение с источниками ионизирующего излучения первой–четвертой категорий по степени радиационной опасности; документы, обосновывающие обеспечение радиационной безопасности при осуществлении деятельности в области использования источников ионизирующего излучения, включая обоснование практической деятельности (пункт 2 статьи 26 Закона).
Проведение экспертизы безопасности объектов, предусмотренных пунктом 2 статьи 26 Закона, является необходимым условием предотвращения радиационных аварий и причинения ущерба населению и окружающей среде. По мнению Конституционного Суда, такое правовое регулирование отвечает положениям Конституции, устанавливающим право каждого на жизнь (часть первая статьи 24) и право граждан Республики Беларусь на охрану здоровья, которое обеспечивается также мерами по оздоровлению окружающей среды (части первая и третья статьи 45); гарантирующим права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (часть третья статьи 21).
Положения статьи 26 Закона согласуются с международно-правовыми стандартами в области обеспечения радиационной безопасности. Так, Нормами безопасности Международного агентства по атомной энергии (№ GSR Part 3) «Радиационная защита и безопасность источников излучения: международные основные нормы безопасности» предусмотрено, что лицо или организация, подающее или подающая заявку на получение официального разрешения, в том числе проводит: оценку характера, вероятности и величины ожидаемого облучения от данного источника; в случае если существует вероятность облучения, превышающего уровень, установленный регулирующим органом, – оценку безопасности; надлежащую перспективную оценку радиологических воздействий на окружающую среду, соответствующую радиационным рискам, связанным с данной установкой или деятельностью (подпункты «с», «d», «е» пункта 3.9).
8. Статьей 33 Закона, регламентирующей вопросы обеспечения радиационной безопасности при медицинском облучении, устанавливается, что радиационная безопасность при медицинском облучении достигается путем принятия комплекса мер для сведения к минимуму вероятности необоснованного или аварийного медицинского облучения, в том числе путем назначения обоснованных медицинских процедур; до начала проведения процедур, связанных с медицинским облучением, пациенту (его законному представителю) представляется информация об ожидаемой дозе облучения и о возможных последствиях медицинского облучения (пункты 1 и 2).
Конституционный Суд отмечает, что приведенные положения статьи 33 Закона согласуются с нормами Конституции, гарантирующими право граждан Республики Беларусь на охрану здоровья, а также на получение полной, достоверной и своевременной информации, затрагивающей права и законные интересы гражданина (часть первая статьи 45, части первая и вторая статьи 34).
9. В соответствии с Законом к элементам системы обеспечения радиационной безопасности относится информирование населения о радиационной обстановке и мерах по обеспечению радиационной безопасности (абзац восемнадцатый статьи 6).
На Министерство по чрезвычайным ситуациям, местные исполнительные и распорядительные органы возлагается обязанность информировать население по вопросам обеспечения радиационной безопасности и о действиях при возможном обнаружении источников ионизирующего излучения путем размещения информации на своих официальных сайтах в глобальной компьютерной сети Интернет, распространения информационных материалов через средства массовой информации, а также иными способами, предусмотренными законодательством об информации, информатизации и защите информации (пункт 1 статьи 42 Закона).
Согласно пункту 5 статьи 43 Закона предоставление и распространение экологической информации о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности осуществляются в соответствии с законодательством об охране окружающей среды.
Законом Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что в состав экологической информации включаются сведения: о состоянии окружающей среды; о воздействии на окружающую среду веществ, а также энергии, шума, излучения и иных физических факторов; о решениях государственных органов, о хозяйственной и иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанных с вредным воздействием на окружающую среду или ее охраной, а также обоснования необходимости их выполнения; об актах законодательства Республики Беларусь, о программах и мероприятиях по рациональному (устойчивому) использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, концепциях, стратегиях, схемах, планах действий, программах и мероприятиях, реализация которых оказывает или может оказывать воздействие на окружающую среду, а также обоснования необходимости их принятия; о состоянии здоровья и безопасности граждан, об условиях их жизни, о состоянии объектов культуры, зданий и сооружений в той степени, в которой на них воздействуют или могут воздействовать окружающая среда или через окружающую среду перечисленные выше факторы, деятельность и меры (часть первая статьи 74).
Таким образом, по мнению Конституционного Суда, приведенные законодательные положения направлены на обеспечение системности и комплексности правового регулирования вопросов предоставления гражданам и организациям информации о радиационной обстановке, связанной как с техногенными факторами (радиационными авариями), так и с естественным радиационным фоном, а также с воздействием на человека объектов биосферы, подвергнутых ионизирующему излучению.
Правовое регулирование в сфере информирования населения о радиационной обстановке согласуется с международно-правовыми актами.
Так, Нормами безопасности Международного агентства по атомной энергии (№ GSR Part 7) «Готовность и реагирование в случае ядерной или радиологической аварийной ситуации» предусмотрено, что правительством должны быть осуществлены мероприятия с целью предоставления населению в случае ядерной или радиологической аварийной ситуации полезной, своевременной, правдивой, четкой и соответствующей информации с учетом того, что обычные средства связи могут быть повреждены (пункт 5.69 требования 13 «Связь с населением в ходе ядерной или радиологической аварийной ситуации»).
В соответствии с Конвенцией о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, принятой 25 июня 1998 года в г. Орхусе (Дания), Стороны обеспечивают, чтобы в случае любой надвигающейся угрозы здоровью человека или окружающей среде, возникающей в результате деятельности человека или по причинам природного характера, вся информация, которая могла бы позволить общественности принять меры для предотвращения или смягчения последствий ущерба, возникающего в связи с такой угрозой, и которой располагает государственный орган, распространялась незамедлительно и без задержки среди потенциально затрагиваемых угрозой членов общества (подпункт «с» пункта 1 статьи 5).
Оценивая положения статей 6, 42 и 43 Закона, Конституционный Суд полагает, что они направлены на обеспечение закрепленных в Конституции прав граждан на жизнь (часть первая статьи 24), на охрану здоровья (часть первая статьи 45), на получение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, состоянии окружающей среды (часть первая статьи 34), а также на реализацию международно-правовых стандартов информирования населения по вопросам обеспечения радиационной безопасности.
Исходя из выявленного конституционно-правового смысла норм Закона, Конституционный Суд считает, что Закон направлен на совершенствование правовых основ системы обеспечения радиационной безопасности посредством регламентации мер обращения с источниками ионизирующего излучения и тем самым на создание должного уровня защищенности жизненно важных интересов человека, общества и государства от радиационных аварий и их последствий, предотвращение и минимизацию вредного воздействия ионизирующего излучения на здоровье человека и окружающую среду.
Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь и одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97, пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.
На основании изложенного Конституционный Суд считает, что по содержанию норм, форме акта, порядку принятия и с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами Закон соответствует Конституции.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:
1. Признать Закон Республики Беларусь «О радиационной безопасности» соответствующим Конституции Республики Беларусь.
2. Решение вступает в силу со дня принятия.
3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.
|
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |