 | Официальная правовая информация |
РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
11 июля 2016 г. № Р-1063/2016
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам вынужденной миграции»
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.
на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам вынужденной миграции».
Заслушав судью-докладчика Чигринова С.П., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам вынужденной миграции» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам вынужденной миграции» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 28 июня 2016 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 30 июня 2016 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.
Законом вносятся изменения и дополнения в законы Республики Беларусь «О социальном обслуживании», «О гражданстве Республики Беларусь», «О государственной дактилоскопической регистрации», «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», «О противодействии торговле людьми», а также в Закон Республики Беларусь «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» путем изложения его в новой редакции в виде Закона Республики Беларусь «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной защиты, убежища и временной защиты в Республике Беларусь» (далее – Закон о защите беженцев).
При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.
1. Конституцией установлено, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8); иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами (статья 11); Республика Беларусь может предоставлять право убежища лицам, преследуемым в других государствах за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность (статья 12); Республика Беларусь в своей внешней политике исходит из принципов равенства государств, неприменения силы или угрозы силой, нерушимости границ, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела и других общепризнанных принципов и норм международного права (часть первая статьи 18).
Всеобщая декларация прав человека закрепляет, в частности, права каждого человека: покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (пункт 2 статьи 13); искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем (пункт 1 статьи 14). В преамбуле Декларации о территориальном убежище, принятой Резолюцией 2312 (XXII) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 14 декабря 1967 года, отмечено, что предоставление государством убежища является мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружелюбный акт.
На основании указанных положений Конституции и международно-правовых актов Республика Беларусь вправе предоставлять иностранцам статус беженца, дополнительную защиту, убежище и временную защиту в случае выезда последних из государства своей принадлежности на территорию Республики Беларусь по причине обоснованных опасений быть подвергнутым преследованию по политическим, социальным, религиозным, этническим основаниям. Данное правомочие выступает проявлением конституционного принципа гуманизма, вытекающего из положений Конституции, согласно которым человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2); обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства (часть первая статьи 21); государство обеспечивает свободу, неприкосновенность и достоинство личности (часть первая статьи 25). При этом законодатель, руководствуясь статьей 11 Конституции, а также пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, предоставляющей законодателю право рассматривать проекты законов, в том числе о статусе иностранцев и лиц без гражданства, может в порядке реализации своих полномочий устанавливать режим пребывания в Республике Беларусь лиц, получивших статус беженца, дополнительную защиту, убежище и временную защиту.
2. Статьей 1 Закона о защите беженцев определяется, что если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые содержатся в данном Законе, то применяются правила международного договора, за исключением случаев, предусмотренных частью третьей этой статьи (часть вторая); если данным Законом и (или) иными законодательными актами Республики Беларусь закреплены положения, предусматривающие больший объем предоставляемых правовых, экономических и социальных гарантий защиты прав и законных интересов иностранцев, ходатайствующих о защите, а также иностранцев, которым предоставлены статус беженца, дополнительная защита, убежище или временная защита в Республике Беларусь, чем предусмотренный международными договорами Республики Беларусь, то применяются положения данного Закона и (или) иных законодательных актов Республики Беларусь (часть третья).
Конституционный Суд отмечает, что положение части второй статьи 1 указанного Закона согласуется с частью первой статьи 8 Конституции, устанавливающей, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства, а также с общепризнанным принципом международного права pacta sunt servanda, закрепленным в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, в соответствии с которым каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.
Положение части второй статьи 1 указанного Закона согласуется и с частью первой статьи 2 Конституции, а также с подходом, закрепленным в пункте 23 Итогового документа саммита ООН «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», принятого Резолюцией 70/1 Генеральной Ассамблеи ООН от 25 сентября 2015 года, который предполагает необходимость расширения прав и возможностей людей, находящихся в уязвимой ситуации, в частности беженцев и внутренне перемещенных лиц и мигрантов.
Кроме того, правовое регулирование, предусматриваемое частью второй статьи 1 Закона о защите беженцев, согласуется с пунктом 2 статьи 5 Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которым никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых или существующих в каком-либо участвующем в данном Пакте государстве в силу закона, конвенций, правил или обычаев, не допускается под тем предлогом, что в Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме. По мнению Конституционного Суда, из указанного положения Пакта вытекает право государства закреплять в национальном законодательстве больший объем прав и свобод человека, чем в международно-правовых актах.
3. В соответствии со статьей 4 Закона в статье 3 Закона о защите беженцев устанавливается, что в Республике Беларусь статус беженца, дополнительная защита, убежище и временная защита не могут быть предоставлены иностранцам, в отношении которых имеются объективные основания предполагать, что они: совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международно-правовых актах, принятых в целях реализации мер в отношении подобных преступлений; совершили тяжкое преступление неполитического характера за пределами Республики Беларусь до прибытия на территорию Республики Беларусь; виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН, а также иностранцам, за которыми компетентные органы государства их постоянного проживания, не являющегося государством их гражданской принадлежности, признают права и обязанности, связанные с гражданством этого государства (часть первая).
Статьей 3 Закона о защите беженцев предусматривается также, что статус беженца, дополнительная защита и временная защита не могут быть предоставлены иностранцам, которые пользуются защитой либо помощью органов или учреждений ООН, кроме Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) (часть вторая); положения части второй данной статьи не распространяются на иностранцев, защита которых либо помощь которым была прекращена без окончательного урегулирования положения этих лиц в соответствии с решениями Генеральной Ассамблеи ООН (часть третья).
Конституционный Суд отмечает, что указанные положения статьи 3 Закона о защите беженцев согласуются с частью первой статьи 8 Конституции, а также с разделами «D», «E», «F» статьи 1 Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 года и направлены на реализацию части первой статьи 59 Конституции, в соответствии с которой государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.
4. В части первой статьи 5 Закона о защите беженцев законодателем закрепляется норма, согласно которой иностранцы: ходатайствующие о защите; которым предоставлены статус беженца, дополнительная защита, убежище или временная защита; рассмотрение ходатайств о защите которых прекращено; получившие отказ в предоставлении статуса беженца и дополнительной защиты; получившие отказ в продлении срока предоставления дополнительной защиты; утратившие статус беженца, дополнительную защиту или убежище; у которых аннулированы статус беженца или дополнительная защита; лишенные убежища, – не могут быть выдворены за пределы Республики Беларусь в иностранное государство, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, вероисповедания, гражданства, национальной принадлежности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, либо иностранное государство, где им угрожает смертная казнь или существует угроза их жизни по причине насилия в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера. Согласно части третьей указанной статьи данное положение не распространяется на иностранцев, которые создают угрозу национальной безопасности Республики Беларусь или осуждены за совершение преступления, отнесенного Уголовным кодексом Республики Беларусь к категории особо тяжких (статья 4 Закона).
Одновременно пунктом 4 статьи 5 Закона излагается в новой редакции статья 171 Закона Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» (далее – Закон о правовом положении иностранцев), предусматривающая обстоятельства, при которых иностранцы не могут быть выдворены за пределы Республики Беларусь. При этом частями первой и третьей статьи 171 указанного Закона устанавливаются положения, касающиеся иностранцев, аналогичные положениям частей первой и третьей статьи 5 Закона о защите беженцев.
Конституционный Суд считает, что рассматриваемые часть первая статьи 5 Закона о защите беженцев и часть первая статьи 171 Закона о правовом положении иностранцев согласуются с частью первой статьи 2 Конституции, а части третьи указанных статей отвечают конституционной норме, закрепляющей возможность ограничения прав и свобод личности в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (часть первая статьи 23 Конституции), а также международным подходам, изложенным в статье 3 Декларации о территориальном убежище, согласно которым ни к какому лицу, ищущему убежище, не должны применяться такие меры, как высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию; исключение к вышеуказанному принципу может быть сделано лишь по имеющим решающее значение соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения (пункты 1 и 2).
Кроме того, частью второй статьи 5 Закона о защите беженцев предусматривается, что иностранцы: ходатайствующие о защите; которым предоставлены статус беженца, дополнительная защита, убежище или временная защита; рассмотрение ходатайств о защите которых прекращено; получившие отказ в предоставлении статуса беженца и дополнительной защиты; получившие отказ в продлении срока предоставления дополнительной защиты; утратившие статус беженца, дополнительную защиту или убежище; у которых аннулированы статус беженца или дополнительная защита; лишенные убежища, – не могут быть выдворены за пределы Республики Беларусь в иностранное государство, где им угрожают пытки. В статье 171 Закона о правовом положении иностранцев также закрепляется положение, касающееся иностранцев, которое аналогично приведенному положению статьи 5 Закона о защите беженцев.
Конституционный Суд отмечает, что устанавливаемое Законом правовое регулирование согласуется с частью первой статьи 8 Конституции, а также с требованием пункта 1 статьи 3 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 года, в соответствии с которым ни одно государство-участник не должно высылать, возвращать или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток.
5. Статьей 20 Закона о защите беженцев закрепляется положение о том, что иностранец, которому предоставлен статус беженца, имеет право в том числе на медицинское обслуживание наравне с гражданами Республики Беларусь, а также получение образования наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь и международными договорами Республики Беларусь. Аналогичными правами в соответствии со статьей 26 указанного Закона наделяются иностранцы, которым предоставлено убежище (статья 4 Закона).
Конституционный Суд отмечает, что данный подход законодателя основывается на норме статьи 11 Конституции, предусматривающей, что иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами наравне с гражданами Республики Беларусь, развивает положения Конституции о гарантировании гражданам права на охрану здоровья (часть первая статьи 45), о праве каждого на образование (часть первая статьи 49), а также реализует общепризнанный принцип гуманизма.
6. Согласно Закону (статья 4) в Законе о защите беженцев устанавливается, что предоставление иностранцу убежища производится по решению Президента Республики Беларусь при наличии оснований для предоставления убежища. Частью второй данной статьи определяется, что убежище не предоставляется, в частности, если иностранец создает угрозу национальной безопасности Республики Беларусь; осужден в Республике Беларусь за совершение преступления, за исключением осужденных без назначения наказания или к наказанию в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, и судимость не снята или не погашена; является или являлся лицом, осуществляющим экстремистскую, в том числе террористическую, деятельность, имеет или имел отношение к деятельности, направленной на причинение ущерба национальной безопасности Республики Беларусь, к незаконному обороту оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых веществ, взрывных устройств, предметов, поражающее действие которых основано на использовании горючих веществ, радиоактивных материалов, наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов, к организации незаконной миграции, торговле людьми (часть первая статьи 54).
Конституционный Суд считает, что указанные меры направлены на защиту прав и свобод граждан Республики Беларусь и согласуются с частью первой статьи 59 Конституции, предусматривающей, что государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Кроме того, возможность непредоставления иностранцу убежища в случае, если он создает угрозу национальной безопасности Республики Беларусь, основывается на норме Конституции, устанавливающей, что Президент Республики Беларусь принимает меры в том числе по охране национальной безопасности Республики Беларусь (часть вторая статьи 79).
7. В соответствии со статьей 4 Закона в Законе о защите беженцев определяются основания утраты иностранцем статуса беженца, дополнительной защиты или убежища; закрепляется положение, предусматривающее основания аннулирования статуса беженца или дополнительной защиты, а также лишения убежища (статьи 65–67).
Конституционный Суд отмечает, что в соответствии с Заключением Исполнительного комитета УВКБ ООН по международной защите № 96 (LIV) 2003 года любая высылка должна осуществляться гуманно, с соблюдением прав человека, а главным соображением в этом случае должны быть наилучшие интересы детей.
Исходя из международно-правовых стандартов, требующих соблюдения прав детей на особую защиту и помощь, Конституционный Суд полагает, что при принятии в отношении иностранцев, на иждивении которых находятся дети, решений об утрате либо аннулировании статуса беженца или дополнительной защиты, а также утраты или лишения убежища правоприменителю следует руководствоваться также принципом обеспечения наилучших интересов ребенка.
8. Согласно Конституции в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права (часть первая статьи 7). Конституционный Суд в своих решениях неоднократно отмечал, что верховенство права включает ряд элементов, в том числе правовую определенность, предполагающую ясность, точность, непротиворечивость и логическую согласованность правовых норм. Посредством соблюдения в нормотворчестве принципа правовой определенности создаются условия для единообразия и предсказуемости правоприменительной практики, что повышает доверие граждан к государству.
Законом вносятся изменения и дополнения в законы Республики Беларусь «О социальном обслуживании», «О гражданстве Республики Беларусь», «О государственной дактилоскопической регистрации», «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», «О противодействии торговле людьми», уточняющие права и обязанности иностранцев, которым предоставлены статус беженца, дополнительная защита, убежище и временная защита.
Закрепление в Законе о защите беженцев всех форм защиты иностранцев (предоставление статуса беженца, дополнительной защиты, убежища и временной защиты), корректировка положений иных законов Республики Беларусь с целью согласования используемой в них терминологии с терминологией указанного Закона отвечают принципу правовой определенности.
Исходя из выявленного конституционно-правового смысла норм Закона, Конституционный Суд считает, что Закон направлен на создание надлежащей правовой основы предоставления вынужденным мигрантам помощи в соответствии с международными стандартами, а также на повышение эффективности правоприменительной деятельности в борьбе с нелегальной миграцией и, как следствие, на поддержание режима законности и правопорядка во исполнение требований части третьей статьи 1 Конституции.
Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь и одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97, пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.
На основании изложенного Конституционный Суд считает, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:
1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам вынужденной миграции» соответствующим Конституции Республики Беларусь.
2. Решение вступает в силу со дня принятия.
3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.
|
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |