 | Официальная правовая информация |
РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
21 июня 2016 г. № Р-1041/2016
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.
на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
Заслушав судью-докладчика Подгрушу В.В., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 25 мая 2016 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 14 июня 2016 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.
Закон направлен на дальнейшее совершенствование правового регулирования санитарно-эпидемиологического благополучия населения, включая выработку механизмов обеспечения соблюдения требований технических регламентов Таможенного союза (далее – ТС), Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС) в данной сфере, согласование положений Закона Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон об эпидемиологическом благополучии) с положениями иных законодательных актов.
1. При проверке конституционности Закона Конституционный Суд Республики Беларусь исходит из следующего.
В Республике Беларусь как правовом государстве устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (часть первая статьи 1, части первая и вторая статьи 7 Конституции).
Согласно Конституции гражданам Республики Беларусь гарантируется право на охрану здоровья, которое обеспечивается в том числе мерами по оздоровлению окружающей среды (части первая и третья статьи 45); каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права (часть первая статьи 46); государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (часть третья статьи 21).
При этом Конституционный Суд отмечает, что Республика Беларусь как государство, участвующее в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, признала право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. В пункте 2 статьи 12 данного Пакта предусмотрено, что государствами для полного осуществления этого права должны быть приняты меры, включающие, в частности, мероприятия, необходимые для улучшения всех аспектов гигиены внешней среды и гигиены труда в промышленности (подпункт «b»), предупреждения и лечения эпидемических, эндемических, профессиональных и иных болезней и борьбы с ними (подпункт «с»).
Республика Беларусь как государство-участник должна также обеспечивать соблюдение требований международно-правовых актов, составляющих нормативную правовую базу ТС, Единого экономического пространства (далее – ЕЭП), ЕАЭС.
Изложенное предполагает, что при формировании новых законодательных подходов законодатель в рамках своих полномочий должен обеспечивать реализацию конституционных принципов и норм, положений международно-правовых актов, учитывать международные стандарты в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, базирующиеся прежде всего на принципах улучшения экологической среды и охраны здоровья граждан.
2. Исходя из того, что принятие Закона имеет целью корректировку отдельных положений, касающихся предотвращения неблагоприятного воздействия на организм человека факторов среды обитания для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, что приобретает особое значение в нынешних условиях, когда санитарно-эпидемиологическое благополучие населения объективно нуждается в совместных усилиях многих государств, международных союзов и организаций, Конституционный Суд отмечает следующее.
2.1. Пунктом 2 статьи 1 Закона статья 2 Закона об эпидемиологическом благополучии излагается в новой редакции.
В части первой новой редакции указанной статьи законодатель установил, что отношения в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения регулируются законодательством в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также международно-правовыми актами, составляющими нормативную правовую базу ТС и ЕЭП, и (или) актами, составляющими право ЕАЭС, включая технические регламенты ТС, ЕАЭС, содержащие санитарно-эпидемиологические, гигиенические требования и процедуры.
Приведенные положения основываются на норме части второй статьи 8 Конституции, согласно которой Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. В силу обязательств, принятых на себя Республикой Беларусь как государством – участником ТС, а с 29 мая 2014 г. – участником ЕАЭС, правовое регулирование соответствующих отношений осуществляется на территории Республики Беларусь не только национальным законодательством, но и правовыми актами, составляющими нормативную правовую базу ТС и ЕЭП, и (или) актами, составляющими право ЕАЭС, включая технические регламенты ТС и ЕАЭС.
В решении от 28 декабря 2011 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» Конституционный Суд признал правомерность закрепления в статье 2 Закона об эпидемиологическом благополучии населения положения о том, что законодательство в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения основывается на Конституции и состоит из указанного Закона, иных актов законодательства, а также международных договоров Республики Беларусь.
Подтверждая данную правовую позицию, Конституционный Суд констатирует, что в рамках ЕАЭС санитарные меры применяются в соответствии с положениями статьи 57 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее – Договор о ЕАЭС) в отношении лиц, транспортных средств, а также подконтрольной санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) продукции (товаров), включенной в соответствии с актами Евразийской экономической комиссии в Единый перечень продукции (товаров), подлежащей государственному санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) (решение Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 года № 299 «О применении санитарных мер в Евразийском экономическом союзе» в редакции решения от 2 декабря 2015 года). К такой продукции устанавливаются единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические процедуры и требования, которые включаются в технические регламенты. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор (контроль) осуществляется уполномоченными органами в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с законодательством государств-членов и актами данной Комиссии; при этом указанные уполномоченные органы могут осуществлять государственный надзор (контроль) за соблюдением требований технических регламентов ЕАЭС.
С учетом изложенного Конституционный Суд отмечает правомерность закрепления законодателем соответствующих положений не только в статье 2, определяющей правовое регулирование в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, но и в ряде других статей Закона об эпидемиологическом благополучии, касающихся, в частности, требований к обращению продукции; государственной регистрации; обязанностей организаций и индивидуальных предпринимателей; проведения проверок организаций, индивидуальных предпринимателей, а также других субъектов, осуществляющих определенные законом виды деятельности; обязанностей должностных лиц органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарный надзор; наделения Главного государственного санитарного врача Республики Беларусь, других государственных санитарных врачей дополнительными правами (пункты 3, 4, абзац третий пункта 18, абзац пятый пункта 19, абзац третий пункта 20, абзацы седьмой, восьмой, двенадцатый, девятнадцатый – двадцать второй пункта 21 статьи 1 Закона), учитывающих в том числе нормативную правовую базу ЕАЭС.
2.2. В целях достижения полноты законодательного регулирования отношений в рассматриваемой сфере Закон об эпидемиологическом благополучии дополняется статьей 161, устанавливающей требования безопасности при осуществлении работ с условно-патогенными микроорганизмами и патогенными биологическими агентами. В частности, данной статьей предусматривается, что работы с условно-патогенными микроорганизмами и патогенными биологическими агентами осуществляются на основании разрешения, выдаваемого Министерством здравоохранения Республики Беларусь (часть третья); при этом из устанавливаемых четырех групп риска при осуществлении соответствующих работ работы с патогенными биологическими агентами третьей и четвертой групп риска осуществляются только государственными организациями (часть пятая).
Конституционный Суд проверяет конституционность приведенных положений исходя из анализа конституционных принципов и норм, закрепленных прежде всего в статьях 2, 13, 21, 45 и 59 Конституции.
Так, в силу предписаний частей второй, четвертой и пятой статьи 13 Конституции государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности; гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества, обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях.
Вместе с тем, как следует из анализа приведенных выше положений статьи 161, которой дополняется Закон об эпидемиологическом благополучии, организации, основанные на частной форме собственности (негосударственные организации), не имеют права осуществлять работы с патогенными биологическими агентами третьей и четвертой групп риска.
При этом законодатель предусматривает, что третья и четвертая группы риска, обусловливающие выбор субъектов, могущих осуществлять работы с патогенными биологическими агентами, определены как имеющие соответственно высокий и очень высокий уровень риска для жизни и здоровья населения, поскольку речь идет об осуществлении работ с патогенными биологическими агентами, вызывающими инфекционные заболевания и представляющими угрозу развития эпидемии, в отношении которых (например, при четвертой группе риска) нет эффективных методов профилактики и лечения.
С учетом указанных обстоятельств, исходя из закрепленных в Конституции положений о признании человека, его прав, свобод и гарантий их реализации высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2), о гарантировании государством прав и свобод граждан Беларуси, закрепленных в Конституции, законах и предусмотренных международными обязательствами государства (часть третья статьи 21), о гарантировании гражданам Республики Беларусь права на охрану здоровья (часть первая статьи 45), государство в силу требований части первой статьи 59 Конституции обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.
Конституционный Суд считает, что предоставление только государственным организациям права осуществлять работы с патогенными биологическими агентами при высоком и очень высоком уровнях риска для жизни и здоровья населения направлено на максимальное обеспечение гарантированности предотвращения потенциальной опасности путем использования в этом процессе возможностей научного, организационного, финансово-экономического характера, которые может предоставить государство. Именно в силу социальной ориентированности государства для решения поставленных перед ним задач и надлежащего осуществления своих функций оно обязано выполнять с привлечением государственных организаций виды работ, сопряженные с особым риском для жизни и здоровья населения.
При этом Конституционный Суд основывается на возможности закрепления законом исключительного права государства на осуществление отдельных видов деятельности (часть седьмая статьи 13 Конституции).
Проверяя конституционность приведенных положений Закона, Конституционный Суд исходит также из сформулированной им в решении от 3 мая 2016 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об экспортном контроле» правовой позиции о том, что осуществление экономических прав в условиях конституционного правопорядка сопряжено с необходимостью учета иных конституционных ценностей как частного, так и публичного характера. Развивая данную позицию, Конституционный Суд считает, что реализация экономической свободы не должна противоречить в том числе публичным интересам общества и государства, связанным, в частности, с надлежащим обеспечением и защитой здоровья населения как приоритетной ценности. В случае необходимости обеспечения данной ценности как объекта эпидемиологической безопасности законодатель с соблюдением конституционных принципов и норм вправе устанавливать определенные условия осуществления экономических прав.
На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу, что, исключая возможность негосударственных организаций осуществлять работы с патогенными биологическими агентами при высоком и очень высоком уровнях риска для жизни и здоровья населения, законодатель действовал в пределах своей дискреции, определяя особенности правового регулирования общественных отношений в указанной сфере, в том числе путем установления особых требований к осуществлению работ с патогенными биологическими агентами.
2.3. Конституционный Суд констатирует, что положениями Закона (абзацы двенадцатый и девятнадцатый пункта 21 статьи 1) Главный государственный санитарный врач Республики Беларусь, главные государственные санитарные врачи областей и города Минска наделяются правом в установленном порядке приостанавливать на срок до 90 дней работу торгового объекта, объекта общественного питания в случае выявления по результатам проверки такого объекта нарушений законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также Главный государственный санитарный врач Республики Беларусь – правом принимать решения о запрете ввоза на территорию Республики Беларусь, вывоза с территории Республики Беларусь, разработки, производства, реализации, хранения, транспортировки, использования продукции, не соответствующей требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения; выдавать организациям, физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, предписания на запрет обращения на территории Республики Беларусь продукции, не соответствующей санитарно-эпидемиологическим, гигиеническим требованиям и процедурам, установленным техническими регламентами ТС и ЕАЭС; принимать решение о прекращении (приостановлении) действия на территории Республики Беларусь свидетельств о государственной регистрации указанной продукции.
Анализ приведенных норм Закона позволяет сделать вывод о том, что реализация соответствующими должностными лицами своих правомочий по приостановлению деятельности торгового объекта, объекта общественного питания в случае выявления по результатам их проверки нарушений законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, запрету производства, реализации, использования продукции, запрету обращения продукции, не соответствующей требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, способна негативно повлиять как на финансово-экономическую деятельность субъекта хозяйствования, так и на хозяйственную деятельность поставщиков, других контрагентов (в частности, состоящих в договорных и иных производственно-кооперационных отношениях), а также удовлетворение интересов потребителей. Вместе с тем Конституционный Суд считает, что изложенные в Законе предписания, ограничивающие право субъектов хозяйствования на осуществление видов деятельности, в отношении которых применены меры государственного принуждения, направлены на достижение баланса частных и публичных интересов. Данные ограничения не имеют чрезмерного характера, не затрагивают само существо конституционных гарантий защиты права собственности и права свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, являются допустимыми, социально оправданными и необходимыми для защиты таких конституционно значимых ценностей, как жизнь и здоровье населения, охрана окружающей среды.
При формулировании изложенной позиции Конституционный Суд учитывает также следующие обстоятельства.
Положения Договора о ЕАЭС, с одной стороны, не препятствуют государствам-членам принимать или применять меры, необходимые для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений (подпункт 2 пункта 7 статьи 65), а с другой – указывают на необходимость принимать во внимание существующие в мировой практике договоренности, в том числе в отношении санитарных и фитосанитарных мер, достигнутые в рамках Всемирной торговой организации.
В качестве международных стандартов Международной конвенцией по карантину и защите растений от 6 декабря 1951 года (пересмотрена в 1997 году, вступила в силу для Республики Беларусь в 2005 году), а также Хартией европейской безопасности от 19 ноября 1999 года закреплены соответственно условие прозрачности и обоснованности применяемых мер в целях недопущения произвольной или неоправданной дискриминации или скрытых ограничений в торговле; экономическая свобода; обеспечение верховенства закона и формирование транспарентной и стабильной правовой системы в сфере экономики.
3. Пунктом 1 статьи 1 Закона уточняются определения некоторых используемых в Законе об эпидемиологическом благополучии терминов («государственный санитарный надзор», «санитарно-противоэпидемические мероприятия»), а также приводятся новые законодательные определения ряда терминов, имеющих существенное значение для установления законодателем правовых предписаний и требований («анализ рисков», «патогенные биологические агенты», «условно-патогенные микроорганизмы», «санитарно-эпидемиологические требования», «эпидемиологическое слежение» и др.).
Конституционный Суд считает, что законодательное регулирование, которое оперирует понятными и ясными категориями, отвечает принципу правовой определенности, поскольку обеспечивает однозначность понимания и единообразие применения правовых норм, предотвращая тем самым нарушение прав и законных интересов граждан и организаций.
Кроме того, такая корректировка законодательных положений ориентирована на признанные на международном и европейском уровнях подходы, устанавливающие общие принципы и требования по обеспечению безопасности производимой и реализуемой продукции с применением методологии анализа риска, с учетом того, что основой стандартов и требований, выработанных в рамках международных организаций (Всемирной организации здравоохранения, Всемирной торговой организации, Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций, Комиссии «Кодекс Алиментариус»), выступает их обусловленность и соизмеримость с риском для здоровья населения. Так, согласно статье 1 Международных медико-санитарных правил от 23 мая 2005 года «риск для здоровья населения» означает вероятность события, которое может неблагоприятно отразиться на здоровье людей, с уделением особого внимания риску, который может распространиться в международных масштабах или представлять собой серьезную и непосредственную угрозу.
Закон в целом направлен на совершенствование правовых и организационных основ предотвращения неблагоприятного воздействия на организм человека факторов среды его обитания в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в пределах компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.
На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:
1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» соответствующим Конституции Республики Беларусь.
2. Решение вступает в силу со дня принятия.
3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.
|
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |