 | Официальная правовая информация |
РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
29 декабря 2021 г. № Р-1297/2021
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам обеспечения единства измерений и охраны водных ресурсов»
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.
на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам обеспечения единства измерений и охраны водных ресурсов».
Заслушав судью-докладчика Вороновича Т.В., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам обеспечения единства измерений и охраны водных ресурсов» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Закон Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам обеспечения единства измерений и охраны водных ресурсов» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 8 декабря 2021 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 22 декабря 2021 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.
Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования правового регулирования общественных отношений в области охраны и использования вод, а также согласования положений нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере обеспечения единства измерений.
Законом вносятся изменения в Водный кодекс Республики Беларусь, законы Республики Беларусь «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности», «О питьевом водоснабжении», «О защите прав потребителей», «О техническом нормировании и стандартизации», «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС», «Об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия».
1. Конституционный Суд в рамках своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проверяет конституционность Закона исходя из норм Конституции, согласно которым:
человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2);
в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7);
Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства; в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них (части первая и вторая статьи 8);
государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях; недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства (части пятая и шестая статьи 13);
государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (часть третья статьи 21), в том числе право на благоприятную окружающую среду (часть первая статьи 46), осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (часть вторая статьи 46);
охрана природной среды – долг каждого (статья 55);
государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59).
При проверке конституционности Закона Конституционный Суд, руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия.
2. Конституцией установлено, что Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику (часть вторая статьи 1); Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства; в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них (части первая и вторая статьи 8); Конституция обладает высшей юридической силой; законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией (часть первая статьи 137).
Законом (пункт 2 статьи 6) пункт 1 статьи 2 Водного кодекса излагается в новой редакции, определяющей, что отношения, связанные с охраной и использованием вод, регулируются законодательством об охране и использовании вод, международными договорами Республики Беларусь, а также иными международно-правовыми актами, содержащими обязательства Республики Беларусь; законодательство об охране и использовании вод основывается на Конституции и состоит из данного Кодекса и иных актов законодательства; если международным договором Республики Беларусь установлены иные нормы, чем те, которые предусмотрены данным Кодексом, то применяются нормы международного договора.
В Послании Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2020 году» Конституционный Суд констатировал, что в условиях трансформации правовой системы регулирование общественных отношений осуществляется наряду с актами национального законодательства также актами международного и наднационального права с целью создания необходимых правовых механизмов для эффективного регулирования экономической и иной деятельности в интересах человека и общества.
В решениях Конституционного Суда неоднократно указывалось, что исходя из актуальности вопросов соотношения национального и наднационального права законодателю при дальнейшем совершенствовании нормативно-правового регулирования соответствующих отношений необходимо учитывать право Евразийского экономического союза, обеспечивая единые принципы и подходы к гармонизации и унификации законодательства государств – членов указанного межгосударственного образования; наряду с актами внутригосударственного законодательства – законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь, подзаконными нормативными правовыми актами, международные договоры Республики Беларусь входят в систему действующего на территории Республики Беларусь правового регулирования, то есть их нормы являются составной частью действующего права (решения от 28 апреля 2021 г. № Р-1260/2021, от 30 апреля 2021 г. № Р-1268/2021, от 6 июля 2021 г. № Р-1276/2021 и др.).
Конституционный Суд подтверждает свои правовые позиции и отмечает, что положения Закона, предусматривающие возможность непосредственного регулирования общественных отношений в определенных сферах жизнедеятельности общества и государства международно-правовыми актами, содержащими обязательства Республики Беларусь, свидетельствуют о том, что в результате непосредственного действия наднациональное право становится составной частью действующего в Республике Беларусь права.
Конституционный Суд считает, что устанавливаемое законодательное регулирование соответствует положениям части второй статьи 1, части второй статьи 7, части второй статьи 8, части первой статьи 137 Конституции.
3. Воды составляют исключительную собственность государства; государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (часть шестая статьи 13, часть вторая статьи 46 Конституции).
Конституция, закрепляя право каждого на благоприятную окружающую среду (часть первая статьи 46), в то же время предусматривает, что охрана природной среды – долг каждого (статья 55).
3.1. На основании приведенных положений Конституции нормами Закона совершенствуется правовое регулирование общественных отношений, связанных с содержанием и благоустройством поверхностных водных объектов. Так, в статье 1 Водного кодекса закрепляются термины «благоустройство поверхностных водных объектов», «содержание поверхностных водных объектов в надлежащем состоянии» и их определения; данный Кодекс дополняется также статьей 271, определяющей законодательное регулирование общественных отношений по содержанию поверхностных водных объектов в надлежащем состоянии и их благоустройству (пункты 1 и 8 статьи 6 Закона).
Пунктами 1 и 5 статьи 271 Водного кодекса устанавливается, что содержание поверхностных водных объектов в надлежащем состоянии осуществляется в целях их устойчивого функционирования (способности поверхностных водных объектов сохранять свое экологическое состояние (статус) и благоприятные условия воспроизводства водных биологических ресурсов под воздействием природных и антропогенных факторов); благоустройство поверхностных водных объектов осуществляется на землях общего пользования, землях запаса и (или) в местах пользования поверхностными водными объектами для рекреации, спорта и туризма, определенных местными исполнительными и распорядительными органами, и на прилегающих к ним территориях в границах водоохранных зон; при этом конкретные места (участки) для проведения работ по благоустройству поверхностных водных объектов на землях общего пользования и землях запаса определяются местными исполнительными и распорядительными органами.
Законом также предусматривается, что содержание поверхностных водных объектов в надлежащем состоянии и выполнение работ по их благоустройству обеспечиваются местными исполнительными и распорядительными органами на землях общего пользования и землях запаса, а также юридическими лицами и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование поверхностными водными объектами на праве обособленного и (или) специального водопользования, аренды и (или) у которых поверхностные водные объекты расположены в границах земельных участков, предоставленных им в установленном порядке, за счет средств местных бюджетов, собственных средств указанных водопользователей и иных источников, не запрещенных законодательством (пункты 2 и 6 статьи 271 Водного кодекса).
Пункт 1 статьи 37 Водного кодекса дополняется подпунктом 1.7, согласно которому на водопользователей возлагается дополнительная обязанность обеспечивать содержание поверхностных водных объектов в надлежащем состоянии и их благоустройство в соответствии с пунктом 1 статьи 27 и статьей 271 данного Кодекса (пункт 10 статьи 6 Закона).
Оценивая устанавливаемое законодательное регулирование, Конституционный Суд отмечает, что воды, в том числе поверхностные водные объекты, представляют собой достояние всего народа Республики Беларусь, основу его жизни и деятельности. В связи с этим обязанность по содержанию поверхностных водных объектов в надлежащем состоянии и выполнению работ по их благоустройству в целях их устойчивого функционирования, сохранения естественной (природной) привлекательности обоснованно возлагается как на органы государственной власти, так и на водопользователей (юридических лиц и граждан).
Такое законодательное регулирование, осуществляемое в целях совершенствования правового механизма обеспечения охраны и бережного отношения к водным объектам, гарантирования прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, в том числе права на благоприятную окружающую среду, соответствует положениям частей пятой и шестой статьи 13, статей 46 и 55 Конституции.
Исходя из взаимообусловленности указанных конституционных положений, а также учитывая ценность природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений, Конституционный Суд обращает внимание законодателя, что правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды должно основываться на принципе приоритета публичных интересов, предполагающем обеспечение государством контроля за рациональным использованием природных объектов, в том числе водных; предотвращение вредного воздействия на них хозяйственной и иной деятельности; неукоснительное исполнение всеми членами общества возложенных на них Конституцией и законодательными актами обязанностей в сфере экологии, в том числе по содержанию поверхностных водных объектов в надлежащем состоянии и их благоустройству; ответственность водопользователей за соблюдение установленного водным законодательством правопорядка.
3.2. В целях обеспечения наиболее эффективного осуществления государством закрепленной в части второй статьи 46 Конституции функции по осуществлению контроля за рациональным использованием природных ресурсов Законом (пункты 3–5 статьи 6) уточняется компетенция Совета Министров Республики Беларусь, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, местных исполнительных и распорядительных органов в области охраны и использования вод.
В соответствии с вносимыми Законом изменениями Совет Министров Республики Беларусь наделяется полномочием устанавливать порядок выдачи заключений о возможности добычи заявленных водопользователем объемов подземных вод; компетенция Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды дополняется полномочиями устанавливать требования по содержанию поверхностных водных объектов в надлежащем состоянии и их благоустройству, утверждать перечень специализированных организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, которые могут привлекаться для разработки комплекса мероприятий, направленных на содержание поверхностных водных объектов в надлежащем состоянии; местные исполнительные и распорядительные органы, наряду с имеющимися полномочиями определять места пользования поверхностными водными объектами для рекреации, спорта и туризма, наделяются также полномочием определять конкретные места (участки) для проведения работ по благоустройству поверхностных водных объектов на землях общего пользования и землях запаса, обеспечивать содержание поверхностных водных объектов в надлежащем состоянии и их благоустройство на землях общего пользования и землях запаса (подпункт 1.3 пункта 1 статьи 11, подпункт 1.16 пункта 1 статьи 12, подпункт 2.4 пункта 2 статьи 13 Водного кодекса).
Приведенные нормы Закона соответствуют положениям части второй статьи 59 Конституции, предусматривающей, что государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности, а уточнение полномочий государственных органов по государственному управлению в области охраны и использования вод согласуется со статьями 107 и 120 Конституции.
3.3. Конституцией установлено, что государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности; гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией (часть вторая статьи 2); осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц (часть шестая статьи 44).
Законом (пункт 6 статьи 6) уточняются нормы пункта 1 статьи 25 Водного кодекса путем изложения его в новой редакции, согласно которой возведение и ликвидация поверхностных водных объектов, за исключением случая, предусмотренного пунктом 2 этой статьи, а также зданий, сооружений и других объектов, оказывающих воздействие на водные объекты, осуществляются на основании проектной документации.
Данной норме Закона корреспондируют положения пункта 17 статьи 6 Закона, которыми определяется, что самовольным выполнением работ на водных объектах является деятельность водопользователя по возведению, реконструкции искусственных водоемов и водотоков, гидротехнических сооружений и устройств, предназначенных для регулирования водных потоков, или изменению поверхностных водных объектов, которая осуществлена: на самовольно занятом земельном участке либо земельном участке, используемом не по целевому назначению; без проектной документации в случаях, когда необходимость ее разработки предусмотрена Водным кодексом и иными актами законодательства; при выявлении случаев самовольного выполнения работ на водных объектах такие работы должны быть незамедлительно приостановлены до принятия местным исполнительным и распорядительным органом решения в соответствии со статьей 223 Гражданского кодекса Республики Беларусь (пункты 3 и 4 статьи 60 Водного кодекса).
Конституционный Суд отмечает, что в целях предотвращения бесконтрольного пользования поверхностными водными объектами и оказания тем самым вредного воздействия на систему вод Законом более полно и определенно регулируются общественные отношения, связанные с возведением и ликвидацией поверхностных водных объектов, а также зданий, сооружений и других объектов, оказывающих воздействие на водные объекты. Такое законодательное регулирование соответствует положениям части шестой статьи 44, статьи 46 Конституции и не нарушает гарантированные и защищаемые государством права собственников (части первая–третья статьи 44 Конституции).
Установление Законом правового механизма воздействия на водопользователей за самовольное выполнение ими работ на водных объектах отвечает положениям части третьей статьи 1, части второй статьи 2 Конституции, а также согласуется с нормами статьи 16.35 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях («Нарушение правил водопользования»), что свидетельствует о системности правового регулирования общественных отношений и реализации тем самым части первой статьи 7 Конституции.
3.4. Нормами Закона положения Водного кодекса согласовываются с нормами ряда других законодательных актов.
По действующему законодательству поверхностные водные объекты относятся к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) (пункт 1 статьи 130 Гражданского кодекса Республики Беларусь); землепользователи имеют право в соответствии с целями и условиями отвода земельных участков размещать водные объекты (статья 69 Кодекса Республики Беларусь о земле); деятельность по возведению объекта относится к строительной деятельности (строительству) (статья 1 Закона Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь»).
Конституционный Суд отмечает, что, исходя из положений частей первой и второй статьи 7 Конституции и приведенных выше законодательных норм, в целях обеспечения полноты и комплексности правового регулирования статья 2 Водного кодекса дополняется пунктом 15, определяющим, что отношения, связанные с возведением поверхностных водных объектов, осуществлением строительной деятельности (строительства) в границах поверхностных водных объектов, их благоустройством и ликвидацией, регулируются законодательством в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, об охране и использовании земель, если иное не установлено законодательством об охране и использовании вод (пункт 2 статьи 6 Закона).
Внесение в соответствии с Законом (пункт 13 статьи 6) изменений в подпункт 1.12 пункта 1 статьи 54 Водного кодекса путем дополнения его разрешительными нормами по удалению опасных деревьев в границах прибрежных полос способствует содержанию поверхностных водных объектов в надлежащем состоянии и согласуется с соответствующими положениями Закона Республики Беларусь «О растительном мире».
Устанавливаемое правовое регулирование, по мнению Конституционного Суда, отвечает конституционному принципу верховенства права (часть первая статьи 7 Конституции) и принципу правовой определенности, предполагающему точность и непротиворечивость, ясность и однозначность правового регулирования.
4. Законом обеспечивается приведение норм ряда законов в соответствие с нормами Закона Республики Беларусь «Об обеспечении единства измерений».
Пунктом 5 статьи 1 Закона определяется, что измерения, выполняемые при контроле за проездом тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования, а также при обследовании транспортных средств на предмет соответствия их весовых и габаритных параметров допустимым параметрам, установленным законодательством, относятся к сфере деятельности, в которой осуществляется государственное регулирование в области обеспечения единства измерений, включая государственный метрологический надзор (статья 10 Закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности»).
Конституционный Суд отмечает, что государство, будучи собственником автомобильных дорог общего пользования, несет ответственность за их состояние и обеспечение безопасности дорожного движения. С учетом повышенной степени воздействия тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств на состояние дорожного полотна, а также необходимости обеспечения безопасности дорожного движения для защиты жизни и здоровья граждан, имущества от дорожно-транспортных происшествий и их последствий к средствам измерений, выполняемых в определяемых Законом случаях, должны предъявляться единые требования, что, в свою очередь, может быть выполнено при условии государственного регулирования обеспечения единства измерений в данной области.
Такое законодательное регулирование свидетельствует о выполнении государством конституционной обязанности принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59 Конституции).
Согласно пункту 4 статьи 5 Закона к сфере деятельности, в которой осуществляется государственное регулирование в области обеспечения единства измерений, включая государственный метрологический надзор, относятся также измерения, выполняемые при контроле радиоактивного загрязнения; при этом государственный метрологический надзор за измерениями, выполняемыми при контроле радиоактивного загрязнения, осуществляется в порядке, установленном законодательными актами, и включает в себя государственный метрологический надзор за применением единиц величин, средств измерений, стандартных образцов и методик (методов) измерений (статья 37 Закона «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС»).
Отнесение контроля радиоактивного загрязнения, осуществляемого в том числе в целях обеспечения радиационной безопасности населения, оценки радиационной обстановки, снижения радиационного воздействия на окружающую среду, к сфере законодательной метрологии обеспечивает, по мнению Конституционного Суда, получение государственными органами, гражданами и организациями достоверной информации о радиоактивном загрязнении для реализации ими конституционных прав, предусмотренных частью первой статьи 34, частью первой статьи 45, частью первой статьи 46 Конституции.
С учетом положений Закона «Об обеспечении единства измерений» в законы Республики Беларусь «О питьевом водоснабжении» (статья 18), «О защите прав потребителей» (статья 11) и Водный кодекс (статья 57) вносятся изменения, определяющие, что предусматриваемые данными законодательными актами процедуры должны осуществляться с помощью приборов учета либо средств измерений, прошедших метрологическую оценку в порядке, установленном законодательством об обеспечении единства измерений (пункт 3 статьи 2, пункт 2 статьи 3, пункт 14 статьи 6 Закона).
Конституционный Суд полагает, что осуществляемое нормами Закона системное и согласованное регулирование общественных отношений в области обеспечения единства измерений соответствует положениям частей первой и второй статьи 7, части пятой статьи 13, части третьей статьи 21, части первой статьи 46 Конституции. Нормы Закона, согласованные с системой действующего законодательного регулирования, усиливают гарантирование правоприменительной деятельности на основе неукоснительного соблюдения Конституции и законодательных предписаний в целях защиты конституционных прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.
Конституционный Суд считает, что Закон, положениями которого совершенствуется правовое регулирование общественных отношений, в том числе возникающих при владении и пользовании водными объектами, обеспечивается защита интересов государства, в исключительной собственности которого находятся воды, а также прав и законных интересов граждан и организаций, отвечает принципам и нормам Конституции.
Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь и одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97, пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.
На основании изложенного Конституционный Суд считает, что по содержанию норм, форме акта, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия Закон соответствует Конституции.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:
1. Признать Закон Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам обеспечения единства измерений и охраны водных ресурсов» соответствующим Конституции Республики Беларусь.
2. Решение вступает в силу со дня принятия.
3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.
|
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |