 | Официальная правовая информация |
РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
6 июля 2021 г. № Р-1278/2021
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам защиты суверенитета и конституционного строя»
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.
на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам защиты суверенитета и конституционного строя».
Заслушав судью-докладчика Данилюка С.Е., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам защиты суверенитета и конституционного строя», законов Республики Беларусь «О Вооруженных Силах Республики Беларусь», «О чрезвычайном положении» (далее – Закон о чрезвычайном положении), «О военном положении» (далее – Закон о военном положении) и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Закон Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам защиты суверенитета и конституционного строя» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 25 июня 2021 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 25 июня 2021 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.
Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования правового регулирования деятельности государственных органов, иных организаций, их должностных лиц в условиях чрезвычайного и военного положения.
1. Конституционный Суд в рамках своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов оценивает конституционность Закона исходя из норм Конституции:
устанавливающих, что Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику; защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок (части вторая и третья статьи 1);
определяющих, что любые действия по изменению конституционного строя и достижению государственной власти насильственными методами, а также путем иного нарушения законов Республики Беларусь наказываются согласно закону (часть вторая статьи 3);
запрещающих создание и деятельность политических партий, а равно других общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя либо ведущих пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды (часть третья статьи 5);
предусматривающих, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8);
гарантирующих права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (часть третья статьи 21);
допускающих возможность ограничения прав и свобод личности только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (часть первая статьи 23);
устанавливающих обязанность государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59);
определяющих, что осуществление предусмотренных Конституцией прав и свобод личности может быть приостановлено только в условиях чрезвычайного или военного положения в порядке и пределах, определенных Конституцией и законом (часть первая статьи 63).
При проверке конституционности Закона Конституционный Суд, руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия.
2. Законом (пункт 7 статьи 1) статья 11 Закона «О Вооруженных Силах Республики Беларусь» излагается в новой редакции, согласно которой в исключительных случаях в составе государственной системы реагирования на акты терроризма, деятельность террористических организаций, незаконных вооруженных формирований и массовые беспорядки Вооруженные Силы могут привлекаться для решения следующих задач: борьба с терроризмом; охрана критически важных объектов; охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, пресечение массовых беспорядков; обеспечение безопасности охраняемых лиц и охраняемых объектов.
Конституционный Суд отмечает, что акты терроризма, деятельность террористических организаций, незаконных вооруженных формирований и массовые беспорядки относятся к числу наиболее деструктивных и разрушительных социальных явлений, представляющих собой особо опасную угрозу основам конституционного строя Республики Беларусь, ее суверенитету, национальной безопасности, общественному порядку, правам и свободам граждан.
В соответствии с Военной доктриной Республики Беларусь, утвержденной Законом Республики Беларусь от 20 июля 2016 г. № 412-З, мерами по обеспечению военной безопасности в мирное время являются обеспечение эффективной работы сил и средств органов государственного и военного управления по поддержанию внутриполитической стабильности, противодействию созданию на территории Республики Беларусь террористических и экстремистских организаций, недопущению подготовки членов незаконных вооруженных формирований, организации массовых беспорядков, осуществления актов терроризма (подпункт 22.18 пункта 22 главы 6); Вооруженные Силы и другие войска, являющиеся силовым компонентом военной организации государства, в рамках реализации комплекса мер по вооруженной защите Республики Беларусь должны быть готовы решать задачи в составе государственной системы реагирования на акты терроризма, деятельность террористических организаций, незаконных вооруженных формирований и массовые беспорядки (подпункт 40.1 пункта 40 главы 8).
Осуществляемое правовое регулирование согласуется и с нормами международного гуманитарного права в отношении вооруженных конфликтов немеждународного характера, поскольку согласно пункту 1 статьи 3 Дополнительного протокола II к Женевским конвенциям ничто в данном Протоколе не должно истолковываться как затрагивающее суверенитет государства или обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целостность государства.
Конституционный Суд считает, что устанавливаемое Законом регулирование соответствует положениям Конституции, предусматривающим, что Республика Беларусь защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок (часть третья статьи 1); человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2); любые действия по изменению конституционного строя и достижению государственной власти насильственными методами, а также путем иного нарушения законов Республики Беларусь наказываются согласно закону (часть вторая статьи 3); государство защищает жизнь человека от любых противоправных посягательств (часть вторая статьи 24).
3. Законом (пункт 2 статьи 2) статья 3 Закона о чрезвычайном положении, определяющая основания для введения чрезвычайного положения, излагается в новой редакции, согласно которой чрезвычайное положение может вводиться при наличии обстоятельств, представляющих непосредственную угрозу безопасности жизни и здоровья людей, территориальной целостности и существованию государства, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, в том числе эпидемии и эпизоотии, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения; беспорядки, сопровождающиеся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате которых возникает опасность для жизни и здоровья людей, территориальной целостности и существования государства (попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или удержания государственной власти неконституционным путем, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, межнациональные и межконфессиональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу безопасности жизни и здоровья людей).
Кроме того, Закон о чрезвычайном положении дополняется статьей 41 «Введение чрезвычайного положения в особых обстоятельствах», предусматривающей, что в случае гибели Президента Республики Беларусь в результате покушения на его жизнь, совершения акта терроризма, внешней агрессии, вследствие иных действий насильственного характера незамедлительно на основании решения Совета Безопасности Республики Беларусь (далее – Совет Безопасности) в установленном порядке на территории Республики Беларусь вводится чрезвычайное положение (если не принято решение о введении военного положения).
При таких обстоятельствах на заседаниях Совета Безопасности председательствует Премьер-министр Республики Беларусь; при рассмотрении вопросов, связанных с проведением выборов, в заседаниях Совета Безопасности участвуют председатели областных, Минского городского исполнительных комитетов с правом голоса; государственные органы, их должностные лица действуют в соответствии с решениями Совета Безопасности; Советом Безопасности определяется перечень подлежащих применению чрезвычайных мер и временных ограничений (приостановлений), предусмотренных частью первой статьи 11 и частью первой статьи 13 указанного Закона.
Решения Совета Безопасности по реализации полномочий, предусмотренных частями первой и второй статьи 41 Закона о чрезвычайном положении, обязательны для всех государственных органов, иных организаций, должностных лиц и граждан; подлежат незамедлительному исполнению; принимаются путем тайного голосования большинством голосов постоянных членов Совета Безопасности, но не менее чем двумя третями голосов от их общего числа.
В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения руководителями государственных органов, иных организаций, другими должностными лицами решений Совета Безопасности данный государственный орган вправе: освобождать таких лиц от должности; назначать на соответствующую должность других лиц.
Законом (пункт 3 статьи 3) Закон о военном положении дополняется также статьей 51 «Введение военного положения в особых обстоятельствах», в соответствии с которой в случае гибели Президента Республики Беларусь в результате покушения на его жизнь, совершения акта терроризма, внешней агрессии, вследствие иных действий насильственного характера незамедлительно на основании решения Совета Безопасности в установленном порядке на территории Республики Беларусь вводится военное положение (если не принято решение о введении чрезвычайного положения); предусматриваются полномочия Совета Безопасности, аналогичные установленным пунктом 3 статьи 2 Закона.
Указанное правовое регулирование обусловлено необходимостью согласования норм Закона о чрезвычайном положении и Закона о военном положении с предписаниями Декрета Президента Республики Беларусь от 9 мая 2021 г. № 2 «О защите суверенитета и конституционного строя», повышения роли Совета Безопасности в защите независимости, территориальной целостности, суверенитета и конституционного строя Республики Беларусь, поддержании гражданского мира и согласия в стране, противодействии экстремизму и терроризму.
Конституционный Суд отмечает, что Парламент Республики Беларусь, являющийся представительным и законодательным органом Республики Беларусь, наделен правом рассматривать проекты законов, в том числе об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан, о правовом режиме военного и чрезвычайного положения (часть первая статьи 90, пункт 2 части первой статьи 97, пункт 1 части первой статьи 98 Конституции). Законодателем с учетом верховенства Конституции, обладающей высшей юридической силой, и с соблюдением границ, определенных конституционными принципами и нормами, приняты во внимание конституционно значимые цели защиты независимости и территориальной целостности, конституционного строя, обеспечения законности и правопорядка (часть третья статьи 1 Конституции).
Конституционный Суд считает, что осуществляемое правовое регулирование соответствует положениям Конституции, согласно которым Республика Беларусь, являясь правовым государством, обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику (части первая и вторая статьи 1); в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7); обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства (часть первая статьи 21).
Одновременно Конституционный Суд подтверждает выраженную им 25 августа 2020 г. конституционно-правовую позицию по защите конституционного строя, суть которой заключается в том, что при реализации политических прав граждане должны учитывать, что в соответствии с частью второй статьи 3 Конституции любые действия по изменению конституционного строя и достижению государственной власти насильственными методами, а также путем иного нарушения законов Республики Беларусь наказываются согласно закону; соблюдение режима конституционной законности является безусловным и необходимым условием деятельности всех субъектов общественно-политических отношений и граждан нашей страны в целях обеспечения противодействия любому деструктивному воздействию на стабильность и суверенитет государства, гражданский мир и согласие в обществе, устойчивость конституционного строя.
4. В соответствии с Законом государственные органы, осуществляющие государственное регулирование и управление военным и чрезвычайным положением, наделяются дополнительными полномочиями. Так, Правительство Республики Беларусь устанавливает порядок применения чрезвычайных мер и временных ограничений (приостановлений), предусматриваемых частью первой статьи 11, частью первой статьи 12, частью первой статьи 13 Закона о чрезвычайном положении, с указанием ответственных за это государственных органов (пункты 5–7 статьи 2 Закона). Устанавливаются полномочия Правительства Республики Беларусь по организации финансирования мер по обеспечению режима чрезвычайного положения до утверждения чрезвычайного бюджета, а также работ по устранению последствий чрезвычайного положения и обстоятельств, послуживших основанием для его введения, в том числе определение порядка финансирования мер по обеспечению режима чрезвычайного положения, утверждению перечня отдельных расходов республиканского и местных бюджетов, подлежащих перераспределению (пункт 14 статьи 2 Закона).
Закон о чрезвычайном положении дополняется статьей 131, регулирующей осуществление подготовительных мероприятий к реализации чрезвычайных мер и временных ограничений (приостановлений), а также заблаговременной разработки местными исполнительными и распорядительными органами планов подготовки к введению чрезвычайного положения и обеспечению его режима на соответствующих территориях (пункт 8 статьи 2 Закона).
Согласно части четвертой статьи 191, которой дополняется Закон о чрезвычайном положении, порядок функционирования государственной системы реагирования определяется Президентом Республики Беларусь (пункт 11 статьи 2 Закона).
Конституционный Суд полагает, что нормы Закона, которыми совершенствуется государственное регулирование и управление по вопросам обеспечения чрезвычайного положения, основываются на части второй статьи 7 Конституции, предусматривающей, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства, и согласуются с положениями Конституции о том, что Президент Республики Беларусь принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность (часть вторая статьи 79), осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (пункт 30 статьи 84), Правительство Республики Беларусь принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности, охране общественного порядка, борьбе с преступностью (абзац шестой статьи 107), местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов (статья 120).
5. Законом (пункт 5 статьи 2) статья 11 Закона о чрезвычайном положении излагается в новой редакции, которой, в частности, устанавливается, что указом Президента Республики Беларусь о введении чрезвычайного положения на срок действия чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие чрезвычайные меры и временные ограничения (приостановления): полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий отдельных государственных органов и государственных организаций, если иное не установлено Конституцией; введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и (или) документов, удостоверяющих личность граждан; установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства, ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, критически важных объектов; установление ограничений (запретов) производств и (или) реализации товаров (работ, услуг); установление особого порядка продажи, приобретения и распределения товаров; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования; отложение проведения забастовок или приостановление их на территории, на которой введено чрезвычайное положение, но не более чем на трехмесячный срок; приостановление деятельности критически важных объектов, виды которых определяются указом Президента Республики Беларусь при введении чрезвычайного положения; приостановление (прекращение) выпуска средств массовой информации, действия свидетельств о государственной регистрации издателя, изготовителя, распространителя печатных изданий, действия лицензий на осуществление полиграфической деятельности и деятельности в области вещания; ограничение доступа к интернет-ресурсам, сетевым изданиям; эвакуация материальных и историко-культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения.
Кроме того, абзац третий статьи 13 Закона о чрезвычайном положении излагается в новой редакции, согласно которой в случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в абзаце третьем статьи 3 этого Закона, в дополнение к чрезвычайным мерам и временным ограничениям (приостановлениям), указанным в части первой статьи 11 данного Закона, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента Республики Беларусь о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены такие чрезвычайные меры и временные ограничения (приостановления), как ограничение свободы средств массовой информации, в том числе путем приостановления деятельности по распространению продукции телевизионных, радиовещательных и печатных средств массовой информации, приостановления действия разрешений на распространение продукции иностранного средства массовой информации на территории Республики Беларусь без изменения формы или содержания, а также установление особого порядка аккредитации журналистов и порядка введения цензуры.
Конституционный Суд отмечает, что данные меры ограничивают конституционные права и свободы граждан. Вместе с тем чрезвычайное положение может вводиться при наличии обстоятельств, представляющих непосредственную угрозу безопасности жизни и здоровья людей, территориальной целостности и существованию государства, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.
Конституционный Суд считает, что предусматриваемые Законом меры по обеспечению чрезвычайного положения имеют целью устранение указанных угроз, допустимы и социально оправданны в период чрезвычайного положения, являются адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, а также устранения опасности, представляющей угрозу территориальной целостности и существованию государства.
Предусматриваемые Законом меры основываются на конституционных требованиях, согласно которым ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод других лиц (часть первая статьи 23 Конституции).
Данное правовое регулирование соответствует предписаниям части первой статьи 63 Конституции о том, что осуществление предусмотренных в ней прав и свобод личности может быть приостановлено только в условиях чрезвычайного или военного положения в порядке и пределах, определенных Конституцией и законом.
Установление названных мер ограничительного характера согласуется также с пунктом 1 статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, предусматривающим, что во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой, государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по данному Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.
Одновременно Конституционный Суд обращает внимание правоприменителей на то, что при выборе мер, подлежащих применению, необходимо исходить из конституционно-правового смысла норм Закона, предполагающего, что с учетом вытекающих из Конституции принципов справедливости и соразмерности применяемые ограничения должны быть минимально необходимыми и достаточными для защиты государственных интересов, представлять собой безусловную потребность, реально и эффективно способствовать достижению конституционных целей.
Оценивая содержание норм Закона, Конституционный Суд считает, что устанавливаемое правовое регулирование соответствует положениям Конституции и отвечает требованиям международно-правовых актов, служит целям дальнейшего совершенствования правовых и организационных основ деятельности государственных органов, иных организаций, должностных лиц в условиях чрезвычайного и военного положения, создания дополнительных условий для предупреждения и нейтрализации рисков, вызовов и угроз национальной безопасности, защиты независимости, территориальной целостности, суверенитета, конституционного строя Республики Беларусь, поддержания гражданского мира и согласия в стране.
Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.
На основании изложенного Конституционный Суд считает, что Закон по содержанию норм, форме акта, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия соответствует Конституции.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:
1. Признать Закон Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам защиты суверенитета и конституционного строя» соответствующим Конституции Республики Беларусь.
2. Решение вступает в силу со дня принятия.
3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.
|
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |