 | Официальная правовая информация |
РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
5 июля 2012 г. № Р-739/2012
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Банковский кодекс Республики Беларусь»
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Марыскина А.В., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.
на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, подпункта 1.1 пункта 1 и пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь»
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Банковский кодекс Республики Беларусь».
Заслушав судью-докладчика Бойко Т.С., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Банковский кодекс Республики Беларусь» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Банковский кодекс Республики Беларусь» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 27 июня 2012 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 29 июня 2012 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.
Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования норм Банковского кодекса Республики Беларусь (далее – Кодекс), их согласования с положениями иных законодательных актов Республики Беларусь, регламентирующих отношения в сфере банковской деятельности, в том числе с учетом международных стандартов в данной сфере.
При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.
1. Согласно Конституции финансово-кредитная система Республики Беларусь включает в том числе банковскую систему; на территории Республики Беларусь проводится единая бюджетно-финансовая, налоговая, денежно-кредитная, валютная политика (статья 132). В статье 136 Конституции предусмотрено, что банковская система Республики Беларусь состоит из Национального банка Республики Беларусь (далее – Национальный банк) и иных банков; Национальный банк регулирует кредитные отношения, денежное обращение, определяет порядок расчетов и обладает исключительным правом эмиссии денег.
Оценивая вносимые Законом (пункты 9, 11, 14 статьи 1) дополнения и изменения в статьи 26, 31, 34, 35 Кодекса, которыми в новой редакции излагаются нормы, определяющие функции Национального банка, права Национального банка в области кредитных отношений и банковского надзора, устанавливаются особенности осуществления банковского надзора на консолидированной основе, Конституционный Суд отмечает, что они направлены на реализацию и развитие конституционных положений.
Из анализа новой редакции статьи 26 Кодекса следует, что наряду с уточнением содержания отдельных функций Национального банка в ней закрепляются и другие его функции, реализующие и развивающие конституционные нормы. Так, в Законе предусмотрено, что Национальный банк осуществляет мониторинг финансовой стабильности, объектами которого являются банки и небанковские кредитно-финансовые организации, иные финансовые посредники, финансовые рынки, платежная система в целом.
При этом Конституционный Суд считает, что наделение Национального банка другими функциями возможно только в рамках, определенных Конституцией.
В силу положений статьи 8 Конституции Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.
Совершенствование положений Кодекса обусловлено также необходимостью реализации Республикой Беларусь международных соглашений. Так, согласно пункту 2 статьи 5 Приложения V к Соглашению о торговле услугами и инвестициях в государствах – участниках Единого экономического пространства, подписанному правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (далее – Стороны) в г. Москве 9 декабря 2010 года и ратифицированному Законом Республики Беларусь от 28 декабря 2010 года, предусмотрено, что Стороны в рамках национального законодательства создают гармонизированные требования по регулированию и надзору кредитных организаций, руководствуясь в своих действиях Основополагающими принципами эффективного банковского надзора Базельского комитета по банковскому надзору и наилучшей международной практикой.
1.1. Законом (пункт 76 статьи 1) в новой редакции излагается статья 134 Кодекса, в которой предусматриваются меры надзорного реагирования, применяемые Национальным банком. Система мер надзорного реагирования направлена на использование Национальным банком превентивных (предупредительных) мероприятий, позволяющих, не применяя к банку мер воздействия, установленных в статье 1341 (пункт 77 статьи 1 Закона), провести мероприятия по недопущению положения, угрожающего безопасному функционированию банка, интересам его вкладчиков и иных кредиторов, стабильности банковской системы. Такое законодательное регулирование отвечает положению части первой статьи 59 Конституции, согласно которому государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.
1.2. Ряд норм Закона направлен на укрепление независимости банковской системы страны. Так, из части шестой статьи 19 Кодекса, регламентирующей взаимоотношения между банками, небанковскими кредитно-финансовыми организациями и государством, исключается указание на исполнение банками поручений Правительства Республики Беларусь, республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов (пункт 6 статьи 1 Закона). Этой же цели служит норма абзаца шестого пункта 16 статьи 1 Закона, в силу которой Председатель Правления Национального банка не является членом Правительства Республики Беларусь: согласно новой редакции части шестой статьи 37 Кодекса Председатель Правления Национального банка или по его поручению один из его заместителей может принимать участие в заседаниях Президиума Совета Министров Республики Беларусь с правом совещательного голоса.
1.3. В соответствии с пунктом 15 статьи 1 Закона Кодекс дополняется статьей 351 «Мониторинг финансовой стабильности», предусматривающей, что мониторинг финансовой стабильности осуществляется Национальным банком во взаимодействии с Правительством (часть первая); под мониторингом финансовой стабильности понимается наблюдение за объектами мониторинга при осуществлении присущей им деятельности и их способностью осуществлять такую деятельность в случае дестабилизирующего воздействия внутренних и внешних факторов, а также комплексный анализ факторов, оказывающих влияние на сохранение финансовой стабильности (часть третья).
Конституционный Суд считает, что анализируемые нормы Закона согласуются с положениями Конституции о регулятивной функции Национального банка (статья 136) и об обеспечении Правительством проведения единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики (статья 107).
2. В Законе содержится ряд положений, направленных на повышение прозрачности деятельности банковской системы посредством расширения доступа к информации о ее деятельности.
Так, в части четвертой излагаемой в новой редакции статьи 46 Кодекса устанавливается, что годовой отчет Национального банка после его утверждения Президентом Республики Беларусь размещается на официальном сайте Национального банка в глобальной компьютерной сети Интернет (далее – Интернет) (пункт 20 статьи 1 Закона).
В соответствии с пунктом 48 статьи 1 Закона часть четвертая статьи 93 Кодекса излагается в редакции, согласно которой реестр лицензий на осуществление банковской деятельности размещается на официальном сайте Национального банка в Интернете; изменения и дополнения, вносимые в этот реестр, размещаются на указанном сайте в пятидневный срок со дня их внесения в реестр.
Согласно пункту 71 статьи 1 Закона Кодекс дополняется статьей 1191, которой регламентируются вопросы раскрытия информации банками, головной организацией банковской группы и (или) банковского холдинга. В частности, в части первой этой статьи Кодекса предусматривается, что банк обязан раскрывать информацию о своей деятельности путем ее публикации, размещения в принадлежащих ему помещениях и на своем официальном сайте в Интернете, представления по требованию клиентов и других заинтересованных пользователей в объеме и порядке, установленных Национальным банком. В свою очередь, в силу части третьей данной статьи головная организация банковской группы и (или) банковского холдинга обязана раскрывать информацию о деятельности банковской группы и (или) банковского холдинга путем ее публикации, размещения на своем официальном сайте в Интернете в объеме и порядке, установленных Национальным банком.
Конституционный Суд считает, что рассматриваемые нормы Закона направлены на реализацию положения статьи 34 Конституции, гарантирующего гражданам Республики Беларусь право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов и об экономической жизни.
3. Конституционный Суд обращает внимание на новую редакцию статьи 94 Кодекса, устанавливающей лицензионные требования, предъявляемые для получения лицензии на осуществление банковской деятельности (часть первая), а также дополнительные требования для получения лицензии на осуществление банковской деятельности для банков, имеющих право на осуществление банковских операций по привлечению денежных средств физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, на счета и (или) во вклады (депозиты), по открытию и ведению банковских счетов таких физических лиц либо ходатайствующих о получении такого права (часть вторая). В части третьей указанной статьи предусматривается, что банк обязан постоянно соблюдать лицензионные требования.
При выявлении конституционно-правового смысла приведенных норм Конституционный Суд исходит из того, что устанавливаемые Законом лицензионные требования, предъявляемые для получения лицензии на осуществление банковской деятельности, в определенной мере затрагивают конституционные гарантии о свободном использовании способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. При этом Конституционный Суд считает, что такое правовое регулирование согласуется с закрепленной в Конституции нормой о регулировании государством экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13), поскольку лицензионные требования призваны обеспечивать финансовую надежность банков, предотвратить на ранних стадиях угрозу их деятельности, минимизировать риски и, соответственно, потери как самих банков, так и их клиентов.
Кроме того, введение дополнительных лицензионных требований для банков при привлечении ими денежных средств физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, направлено на защиту конституционных прав и законных интересов граждан, в первую очередь права собственности, а также на реализацию конституционных положений об охране государством сбережений граждан и создание гарантии возврата вкладов (часть четвертая статьи 44 Конституции).
4. В силу статьи 44 Конституции государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению (часть первая); собственник имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами; неприкосновенность собственности охраняется законом (часть вторая); собственность, приобретенная законным способом, защищается государством (часть третья).
Закрепленное в Конституции право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами во взаимосвязи с конституционным правом на неприкосновенность собственности предоставляют собственнику возможность осуществлять указанное право путем размещения принадлежащих ему денежных средств на банковских вкладах (депозитах) и банковских счетах на основе принципа свободы договора, провозглашенного в числе основных начал гражданского законодательства (абзац седьмой части второй статьи 2 Гражданского кодекса Республики Беларусь).
С учетом указанных положений Конституционный Суд оценивает нормы Закона (пункты 100–113 статьи 1), которыми вносятся изменения и дополнения в статьи Кодекса, регулирующие отношения в области банковского вклада (депозита) и банковского счета, и приходит к выводу о том, что данные нормы по своему содержанию соответствуют Конституции.
Пунктом 105 статьи 1 Закона статья 199 Кодекса дополняется частью третьей, согласно которой банк, небанковская кредитно-финансовая организация вправе отказать физическому или юридическому лицу в открытии текущего (расчетного) банковского счета в случае непредставления ими документов, необходимых для идентификации этих лиц в соответствии с законодательством о предотвращении легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности, чем в определенной мере ограничиваются права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции.
Данную норму Закона Конституционный Суд оценивает с учетом правовой позиции, выраженной им в решении от 4 июня 2010 г. по результатам проверки аналогичных положений Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности». Суть этой позиции заключается в том, что законодатель при установлении правового механизма противодействия легализации полученных преступным путем доходов и воспрепятствования финансированию терроризма вправе предусматривать меры, направленные на предупреждение таких деяний и выявление совершающих их физических и юридических лиц, а также обязывать лиц, осуществляющих финансовые операции, проводить идентификацию участников финансовой операции.
Таким образом, предусматриваемое в статье 199 Кодекса ограничение является правомерным и допустимым, поскольку установлено на уровне закона, отвечает требованию соразмерности ограничения прав и осуществлено в целях защиты национальной безопасности и общественного порядка.
5. Конституционный Суд обращает внимание также на нормы Закона, в соответствии с которыми в часть первую статьи 137 Кодекса вносится дополнение, согласно которому взимание кредитодателем каких-либо дополнительных платежей (комиссионных и иных) за пользование кредитом не допускается. При этом из статей 137 и 140 Кодекса исключаются положения, которыми в настоящее время допускается включение в кредитный договор условия о взимании таких платежей (пункты 78 и 79 статьи 1). Статья 185 Кодекса дополняется частью пятой, устанавливающей, что взимание вознаграждения (платы) за размещение вкладчиком денежных средств во вклад (депозит) и пополнения суммы вклада (депозита) не допускается (пункт 102 статьи 1 Закона).
При выявлении конституционно-правового смысла приведенных норм Закона Конституционный Суд исходит из конституционных положений об обязанности государства обеспечивать права и законные интересы граждан, равенство и справедливость.
6. Статьей 28 Конституции закреплено право граждан на защиту от незаконного вмешательства в их личную жизнь, в том числе от посягательства на тайну корреспонденции, телефонных и иных сообщений, на его честь и достоинство.
В развитие данной конституционной нормы в статье 121 Кодекса установлено право физических и юридических лиц на обеспечение конфиденциальности информации, составляющей банковскую тайну.
6.1. Положениями Закона (пункт 72 статьи 1) в указанную статью Кодекса вносятся изменения и дополнения, уточняющие обязанности банка по обеспечению банковской тайны своих клиентов. Так, согласно новой редакции абзаца первого части пятой статьи 121 Кодекса сведения, составляющие банковскую тайну физических лиц, за исключением индивидуальных предпринимателей, представляются банком им самим и их уполномоченным представителям на основании письменного согласия таких лиц, лично представленного банку, – любому третьему лицу.
Из анализа содержания указанных положений Закона следует, что они направлены на реализацию конституционных гарантий неприкосновенности личной жизни и недопустимость распространения информации о личной жизни лица без его согласия.
6.2. В то же время в статье 121 Кодекса определены субъекты, имеющие права доступа к информации, составляющей банковскую тайну, в случаях, предусмотренных законодательными актами, что является определенным ограничением конституционного права на личную жизнь.
Положениями Закона расширяется круг субъектов, которым банки имеют право раскрывать банковскую тайну своих клиентов. Так, часть третья статьи 121 Кодекса дополняется новым абзацем, согласно которому сведения, составляющие банковскую тайну юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, представляются банком в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь, с санкции прокурора или его заместителя – специальным подразделениям по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, подразделениям по борьбе с экономическими преступлениями органов внутренних дел. Одновременно часть пятая указанной статьи дополняется положением, согласно которому сведения, составляющие банковскую тайну физических лиц, за исключением индивидуальных предпринимателей, представляются банком в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь, организации, осуществляющей гарантированное возмещение банковских вкладов (депозитов) физических лиц.
При выявлении конституционно-правового смысла указанных положений Закона Конституционный Суд исходит из принципа пропорциональности, на что обращалось внимание в ранее принятых им решениях. Суть данного принципа заключается в том, что ограничения, какими бы ни были основания для их установления, должны обеспечивать должный баланс интересов граждан и государства, быть юридически допустимыми, социально оправданными, отвечать требованиям справедливости и являться адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты других конституционно значимых ценностей.
Конституционный Суд считает, что законодатель, руководствуясь принципом пропорциональности, вправе возложить на банк обязанность по представлению соответствующим субъектам сведений, составляющих банковскую тайну, при этом должно соблюдаться требование части первой статьи 23 Конституции, согласно которому ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод других лиц.
6.3. Конституционный Суд обращает также внимание на норму пункта 72 статьи 1 Закона, в соответствии с которой часть восьмая статьи 121 Кодекса излагается в новой редакции, согласно которой сведения, составляющие банковскую тайну, представляются банком на основании письменного запроса, подписанного руководителем государственного органа либо уполномоченным должностным лицом, скрепленного гербовой печатью и содержащего ссылки на нормы законодательных актов Республики Беларусь, предоставляющих государственному органу право на получение такой информации.
По мнению Конституционного Суда, такое совершенствование правового регулирования порядка представления сведений, составляющих банковскую тайну, свидетельствует о повышении конституционных гарантий защиты граждан от незаконного вмешательства в их личную жизнь, а также осуществлено с учетом соблюдения баланса государственных и частных интересов.
7. Согласно статье 41 Конституции гражданам Республики Беларусь гарантируется право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, то есть право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей.
Закрепляемые в части десятой статьи 1091 Кодекса (пункт 63 статьи 1 Закона) квалификационные требования, которым должны соответствовать руководитель и главный бухгалтер банка, их заместители, член коллегиального исполнительного органа банка, по мнению Конституционного Суда, не являются ограничениями права на труд, поскольку данные о квалификации характеризуют таких лиц с точки зрения образования, профессиональной подготовки, с учетом которых в соответствии с частью первой статьи 41 Конституции гарантируется право на труд.
В части двенадцатой статьи 1091 Кодекса предусматриваются требования к деловой репутации указанных лиц: отсутствие непогашенной или неснятой судимости за совершение преступления против собственности и порядка осуществления экономической деятельности; отсутствие в течение последних двух лет фактов расторжения трудового договора (контракта) по инициативе нанимателя в случае совершения лицами, указанными в части десятой этой статьи, виновных действий, являющихся основаниями для утраты доверия к ним со стороны нанимателя; отсутствие установленных вступившим в законную силу решением суда фактов осуществления виновных действий, повлекших банкротство юридического лица. Конституционный Суд отмечает, что указанные требования предъявляются к лицам, непосредственно принимающим участие в управлении банком, негативное влияние которых может привести к формированию неблагоприятного имиджа банка, в том числе в вопросах его финансовой надежности, и тем самым создать условия для ущемления прав и законных интересов, прежде всего клиентов банка, поэтому такие требования следует признать допустимыми и соразмерными защищаемым общественным и государственным интересам, правам и свободам граждан.
8. Согласно части первой статьи 60 Конституции каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. Доступность правосудия является важнейшей гарантией защиты прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов организаций.
При проверке положений Закона с точки зрения реализации в нем права на судебную защиту Конституционный Суд отмечает, что отдельные нормы Кодекса, предусматривающие право банков и небанковских кредитно-финансовых организаций на обжалование решений Национального банка в хозяйственный суд, излагаются в новой редакции либо исключаются.
Так, в соответствии с частью третьей излагаемой в новой редакции статьи 82 Кодекса (пункт 37 статьи 1 Закона) решение об отказе в государственной регистрации банка либо непринятие Национальным банком в установленный срок решения о его государственной регистрации могут быть обжалованы в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Аналогичный подход закрепляется в части тринадцатой излагаемой в новой редакции статьи 84 Кодекса, в соответствии с которой решение об отказе в государственной регистрации изменений и (или) дополнений, вносимых в устав банка, либо непринятие Национальным банком в установленный срок решения о государственной регистрации изменений и (или) дополнений, вносимых в устав банка, могут быть обжалованы в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Согласно действующей редакции статей 82 и 84 Кодекса такие решения Национального банка могут быть обжалованы в хозяйственный суд.
Пунктом 53 статьи 1 Закона из Кодекса исключается статья 100, предусматривающая, что решения Национального банка об отказе в выдаче лицензии на осуществление банковской деятельности, во внесении изменений и (или) дополнений в перечень банковских операций, указанный в ней, о приостановлении действия лицензии или о ее отзыве, в том числе в части осуществления отдельных банковских операций, могут быть обжалованы банком в хозяйственный суд.
Исходя из системного анализа норм Кодекса, Конституционный Суд отмечает, что такое законодательное регулирование не ограничивает права на судебную защиту, поскольку в Кодексе сохраняются положения, гарантирующие данное конституционное право. Так, согласно статье 23 Кодекса банки и небанковские кредитно-финансовые организации имеют право на судебную защиту своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, в том числе на обжалование в судебном порядке действий (бездействия) Национального банка и иных государственных органов.
Как отмечал Конституционный Суд в Послании «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2011 году», в государстве, основывающемся на верховенстве права, важное значение имеет принцип свободного доступа к правосудию. Доступность правосудия тесно связана с правом на судебную защиту. Принцип верховенства права нарушается при отсутствии возможности обжаловать действия (бездействие) государственных органов и должностных лиц и разрешать споры в суде.
При этом Конституционный Суд подтверждает неоднократно высказанную им правовую позицию о прямом действии нормы части первой статьи 60 Конституции в силу требований, закрепленных в статье 137 Конституции. Право на судебную защиту относится к основным правам и свободам человека, которые признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а Республика Беларусь в соответствии с частью первой статьи 8 Конституции признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.
Таким образом, исходя из выявленного конституционно-правового смысла норм Закона, Конституционный Суд считает, что по своему содержанию Закон направлен на укрепление стабильности банковской системы, совершенствование правового положения субъектов банковских правоотношений, порядка создания, деятельности, реорганизации банков и небанковских кредитно-финансовых организаций, улучшение качества оказания банковских услуг.
Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в рамках компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.
На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон не противоречит Конституции.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частями восьмой, тринадцатой, четырнадцатой статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, подпунктом 1.1 пункта 1 и пунктом 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:
1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Банковский кодекс Республики Беларусь» соответствующим Конституции Республики Беларусь.
2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.
3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.
|
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |