Статья № - (Статья от 21 сентября 2017 г. «Саванович, Н.А. Единая точка принятия заявлений об осуществлении административных процедур: плюрализм моделей.»)

ЕДИНАЯ ТОЧКА ПРИНЯТИЯ ЗАЯВЛЕНИЙ ОБ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР: ПЛЮРАЛИЗМ МОДЕЛЕЙ

САВАНОВИЧ Н.А.,

заместитель начальника управления конституционного и международного
права Национального центра законодательства и правовых исследований
Республики Беларусь, кандидат юридических наук

 

Материал подготовлен с использованием нормативных правовых актов по состоянию на 21 сентября 2017 г.

Введение

Повышение эффективности государственного управления – задача, которая стоит перед любым государством на современном этапе. И каждое государство ищет собственные средства и методы ее выполнения. Но есть отдельные вопросы, необходимость решения которых не зависит от национальных особенностей страны. Одним из них является совершенствование механизма административного обслуживания населения.

Современное государство выполняет огромное количество функций, начиная от обеспечения общественной безопасности и заканчивая охраной окружающей среды. В историческом ракурсе принимая на себя все новые и новые функции государство, поручало их выполнение отдельным, функционально разграниченным органам управления. Помимо этого, существует разделение полномочий между национальным, региональным и локальным уровнями управления. Кроме того, отдельным негосударственным или полугосударственным организациям предоставлена возможность участвовать в оказании публичных услуг населению. Результатом является чрезвычайно фрагментированная система органов, оказывающих государственные услуги населению, что не соответствует ожиданиям потребителей таких услуг¹.

______________________________

¹Hubicek H., Hagen M. One-stop-government in Europe: An Overview / https://www.researchgate.net/publication/253447324_One-stop-government_in_Europe_An_Overview.

При этом осуществление органами управления административных процедур в большинстве стран имеет схожие проблемы: очереди, отсутствие комфортных условий ожидания, волокита, неудобное размещение соответствующих служб и др.

Все это вынуждает государства искать пути устранения данных недостатков и повышения эффективности административного обслуживания населения. В этих целях активно внедряются информационные технологии, позволяющие гражданам не выходя из дома получить ту или иную услугу, принимаются различные регламенты и стандарты административных процедур, призванные детально прописать пошаговый алгоритм их осуществления, расширяются возможности судебной и внесудебной защиты нарушенных прав граждан и др.

Действенным способом совершенствования качества административного обслуживания населения является создание единых точек подачи заявлений об осуществлении административных процедур. В таких местах можно решить большинство административных вопросов, не задумываясь, к компетенции какого конкретно органа относится тот или иной вопрос. Немаловажным является и тот факт, что в них создаются необходимые условия для обслуживания посетителей (комфортные условия ожидания, возможность внесения платы на месте, получения сопутствующих услуг и др.).

Идея концентрации услуг в одной точке (под одной крышей) является бизнес-моделью, которая применялась первоначально в частной сфере и стала очень популярной в последние десятилетия. Одним из первых прототипов такой модели стали супермаркеты, которые позволяли клиентам совершать все свои покупки в одном месте, вместо посещения различных магазинов².

______________________________

²Information centers and one stop shops. Albania, Montenegro, Croatia / http://www.coe.int/t/dg3/sscssr %5CSource %5CRepSelecTopContiades.pdf. P. 9.

Важным стимулом создания единых точек административного обслуживания населения является и необходимость экономии государственных средств. Государство на современном этапе не в состоянии финансировать параллельное создание множества офисов, действующих по различным направлениям, и поддержание высокого уровня обслуживания в них. Это требует значительных инвестиций в здания, технику, обучение работников, оказание сопутствующих услуг и др.

Создание подобных единых офисов в целом положительно воспринимается населением и считается действенным инструментом повышения качества административных процедур. Вместе с тем их создание требует решения целого ряда сопутствующих проблем, которые в различных странах решаются по-разному. Все это приводит к появлению различных моделей единых офисов, учитывающих финансовые, кадровые и иные возможности, а также особенности системы государственного управления конкретной страны.

В целом все типы существующих единых точек традиционно делят на несколько видов:

информационные центры (first-stop shop). Их цель – предоставить исчерпывающую информацию о том, куда необходимо обратиться за решением конкретного вопроса и в каком порядке. Такие центры могут быть как физические, так и виртуальные;

единые окна, позволяющие подать заявления по различным вопросам в одном месте. В рамках такой модели сами по себе услуги оказываются организациями, расположенными вне данной службы. Это наиболее распространенная модель;

one stop shop, организации, чья компетенция охватывает предоставление услуг населению в различных сферах. В данном случае принятие заявлений, их рассмотрение и выдача итоговых решений осуществляются в одном месте. Такая модель традиционно рассматривается как наиболее сложная для практической реализации³.

______________________________

³Information centers and one stop shops. Albania, Montenegro, Croatia / http://www.coe.int/t/dg3/sscssr %5CSource %5CRepSelecTopContiades.pdf. P. 11.

Проблемы создания единых офисов по осуществлению административных процедур в Беларуси

Вопросу о создании в Беларуси единой точки приема заявлений об осуществлении административных процедур придается большое внимание, что обусловлено постоянным поиском новых форм совершенствования работы с населением в целях повышения качества такой работы.

В Директиве Президента Республики Беларусь от 27.12.2006 № 2 (в ред. от 23.03.2015) «О дебюрократизации государственного аппарата и повышении качества обеспечения жизнедеятельности населения» предусматривалась необходимость проработать вопрос об обеспечении максимальной консолидации административных процедур в рамках одной службы и в трехмесячный срок внести на рассмотрение Главы государства проект указа Президента Республики Беларусь, определяющего правовой статус и организацию деятельности служб «одно окно». Тем не менее, правовой акт, регламентирующий создание и деятельность служб «одно окно», так и не был принят.

Очередная попытка вернуться к этому вопросу связана с принятием Закона Республики Беларусь от 9 января 2017 года «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур», который определял определенные параметры службы «одно окно».

Так, устанавливалось, что в целях обеспечения приема в одном месте заявлений заинтересованных лиц, подаваемых в местные исполнительные и распорядительные органы (их структурные подразделения) и подчиненные организации, в местных исполнительных и распорядительных органах базового территориального уровня, а также в администрациях районов в городах создаются службы «одно окно». Порядок создания и деятельности служб «одно окно» устанавливается законодательством.

Однако и после вступления данного Закона в силу единые подходы к созданию и деятельности служб «одно окно» все еще не выработаны.

В чем же причина таких сложностей? Что мешает принятию соответствующего акта?

Во многом это объясняется тем, что данный вопрос, хотя на первый взгляд и касается преимущественно организации работы и структуры местных органов власти, в действительности кардинальным образом меняет существующую модель государственного управления на базовом уровне, перераспределяя функции между существующими на данном уровне государственными органами (территориальными подразделениями государственных органов). Иными словами создание полноценных служб «одно окно» – это, в первую очередь, вопрос пересмотра функций между различными административными органами, что всегда весьма «болезненно» воспринимается такими органами.

Каковы же нынешние функции созданных служб, насколько удачно данные службы вписались в существующий механизм управления на местном уровне?

В настоящее время практически во всех местных исполнительных и распорядительных органах на уровне района (города) созданы службы «одно окно». Вместе с тем формат их создания существенно отличается.

1. В одних случаях служба «одно окно» создается за счет работников подчиненных местным исполнительным и распорядительным органам организаций.

Так, в Минском горисполкоме и администрациях районов г. Минска созданы службы «одно окно», работники которых не являются государственными служащими, а состоят в штате подчиненного Минскому горисполкому коммунального унитарного предприятия «Минское городское агентство обслуживания населения». Подобная модель используется и в ряде других населенных пунктов республики. Фактически речь идет о своеобразном аутсорсинге услуг.

2. В других случаях службы «одно окно» создаются в местных исполнительных и распорядительных органах за счет штатных работников таких органов.

При этом служба создается:

либо в виде отдельного подразделения (отдел (сектор) по работе с населением по принципу одного окна) либо соответствующие функции возлагаются на подразделения по работе с обращениями граждан и юридических лиц;

либо службу не выделяют в качестве самостоятельного подразделения и включают в ее состав сотрудников, входящих в штат различных подразделений (например, сотрудника отдела идеологии, отдела по работе с обращениями граждан и сотрудника отдела жилищно-коммунального хозяйства).

Большим разнообразием отличаются и функции, выполняемые службами. В одних случаях они просто принимают заявления об осуществлении административных процедур, в других – сами осуществляют отдельные процедуры. Есть и вовсе необычные варианты, при которых функции сотрудника службы сводятся к простому информированию лиц о том, куда им необходимо обратиться за осуществлением конкретной процедуры.

Отсутствует единство и в количестве административных процедур, осуществляемых через службы. Данное количество колеблется от 10 до 90, в среднем – 50–60. При этом востребованных процедур, за которыми регулярно обращаются граждане, как правило, не более 10. Серьезно отличается и средняя нагрузка на специалистов, принимающих заявления об осуществлении административных процедур.

Кроме того, многие службы не имеют надлежащего информационного обеспечения, большинство запросов в другие организации направляются с использованием почтовой связи, не обеспечивающей желаемой скорости принятия решений, или курьерской связи, отвлекающей работников от основных обязанностей, в результате чего граждане предпочитают для ускорения самостоятельно собирать необходимые документы.

Сказанное с наглядностью свидетельствует, что в существующем формате службы являются своеобразной переходной формой, которая нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии. В такой ситуации несомненный интерес представляет опыт иных стран по построению структур, выполняющих аналогичные функции.

Зарубежный опыт функционирования единой точки приема заявлений об осуществлении административных процедур

Примеры построения централизованных моделей административного обслуживания населения

Молдова

В Молдове создано публичное учреждение Агентство публичных услуг путем реорганизации госпредприятия «Центр государственных информационных ресурсов «Registru». К вновь созданному предприятию присоединят госпредприятие «Cadastru», Лицензионную палату, Государственную регистрационную палату и Службу гражданского состояния. Созданная организация подчиняется Правительству Молдовы.

В результате под одной крышей сосредоточены сотрудники, работавшие ранее в различных организациях. Правовой основой создания и деятельности Агентства публичных услуг стал Закон Молдовы Nr. 80 от 05.05.2017 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты»⁴.

______________________________

⁴http://lex.justice.md/ru/370325/.

Агентство публичных услуг будет принимать заявления по следующим вопросам:

государственный учет населения, транспортных средств и водителей автомобилей, а также бланков строгой отчетности и государственных знаков;

государственная регистрация актов гражданского состояния и владение национальным архивным фондом;

создание и ведение кадастра недвижимого имущества, других информационных систем и реестров в данной области, выполнение кадастровых работ и работ по оценке недвижимого имущества, управление центральным банком данных кадастра недвижимого имущества, осуществление государственной регистрации объектов недвижимости и прав собственности на них;

регламентация путем лицензирования предпринимательской деятельности в соответствии с законодательством;

государственная регистрация юридических лиц, их филиалов и представительств, а также физических лиц, являющихся индивидуальными предпринимателями;

другие сферы, отнесенные законом к компетенции Агентства.

Таким образом, в офисах данной организации будут не только принимать заявления на осуществление административных процедур, но и принимать итоговые решения. При этом в данном случае объединяются в основном структуры, у которых есть источник финансирования.

Важной характеристикой модели является ограниченное количество услуг, которые будут предоставляться в офисах вновь создаваемой организации. Как следствие, многие процедуры, например, социальные, образовательные, жилищные, в сфере архитектуры и строительства, паспортизация и др. остаются вне сферы действия данного офиса.

 

Казахстан

Модель создания единой централизованной системы административного обслуживания населения реализована и в Республике Казахстан, где создана Государственная корпорация «Правительство для граждан», которая стала единым провайдером государственных услуг.

Правительством Республики Казахстан 29 января 2016 года было принято постановление № 39 «О создании некоммерческого акционерного общества «Государственная корпорация «Правительство для граждан». Оно предусматривало реорганизацию республиканских государственных предприятий на праве хозяйственного ведения «Центр обслуживания населения» Комитета связи, информатизации и информации Министерства по инвестициям и развитию Республики Казахстан, «Центр по недвижимости» Министерства юстиции Республики Казахстан, «Научно-производственный центр земельного кадастра» Комитета по делам строительства, жилищно-коммунального хозяйства и управления земельными ресурсами Министерства национальной экономики Республики Казахстан и республиканского государственного казенного предприятия «Государственный центр по выплате пенсий» Министерства здравоохранения и социального развития Республики Казахстан путем слияния и преобразования в некоммерческое акционерное общество «Государственная корпорация «Правительство для граждан» со стопроцентным участием государства в его уставном капитале.

Созданная корпорация подчиняется Министерству информации и коммуникаций Республики Казахстан.

Госкорпорация объединяет порядка 350 фронт-офисов по всей стране, в которых работают более 20 000 сотрудников, ежегодно оказывая свыше 37 миллионов услуг.

Перечень всех государственных услуг, оказываемых в Казахстане, установлен постановлением Правительства Республики Казахстан от 18 сентября 2013 года № 983 «Об утверждении реестра государственных услуг». Данный реестр насчитывает 723 услуги. В настоящее время через 349 фронт-офисов компании оказывается 548 услуг из существующих в стране 723 государственных услуг, включенных в реестр государственных услуг.

Тем не менее, сохраняется возможность параллельной подачи заявлений как в государственную корпорацию, так и в уполномоченные органы по большинству наиболее серьезных услуг (в частности, выдача и обмен паспортов, регистрация по месту жительства, регистрация актов гражданского состояния, выдача водительского удостоверения, регистрация налогоплательщиков, постановка на очередь в ДДУ, назначение пособий на детей и др.).

При этом ряд процедур (например, регистрация брака, установление отцовства, усыновления и др.) могут быть осуществлены только в местных органах власти.

 

Грузия

Применительно к Грузии можно говорить о двух вариантах создания единой точки административного обслуживания населения.

Первый вариант – это Public Service Halls (так называемые Дома юстиции), единая централизованная система, руководство которой осуществляется на республиканском уровне.

Дом юстиции – это государственное учреждение, подчиненное Министерству юстиции Грузии, в здании которого находится большинство государственных сервисов. В Доме юстиции объединены услуги: Палаты нотариусов Грузии, Национального агентства публичного реестра, Агентства гражданского реестра, Национального архива и Национального бюро по исполнению. На сегодняшний день на территории Грузии насчитывается 19 филиалов Дома юстиции.

Самые востребованные услуги:

Электронное удостоверение личности;

Регистрация брака;

Паспорт;

Регистрация рождения;

Регистрация собственности.

Тем не менее, в филиалах Дома юстиции можно получить лишь небольшую часть услуг, в основном тех, которые находятся в ведении органов юстиции. За иными услугами (в сфере строительства, социального обеспечения, жилья и др.) человек вынужден обращаться в местные органы власти.

Второй разновидностью единых точек административного обслуживания населения в Грузии являются Community Centers (общинные центры). Такие центры создаются с 2011 года местными органами самоуправления при содействии Агентства развития государственной службы, действующего при Министерстве юстиции Грузии.

Общинные центры позволяют местному населению получать более 200 государственных и частных услуг, не покидая своих деревень. Пользователи общинных центров могут пользоваться услугами Агентства по развитию государственной службы, Национального архива Грузии, Национального агентства государственного реестра, Агентства социального обслуживания и Министерства сельского хозяйства Грузии. Центры также предоставляют услуги частных компаний – Magticom и Liberty Bank.

Общинный центр – это пространство, оснащенное современной инфраструктурой и технологиями. В центрах работают сотрудники, набираемые на конкурсной основе среди местного населения и обученные предоставлять услуги центрального правительства и частного сектора посредством электронного управления.

При финансовой поддержке Европейского союза первоначально в селах Шашиани, Сартичала и Гоми были построены три экспериментальных центра. После успешного пилотирования Центров было решено продолжить расширение инициативы по всей стране, представив эту концепцию предоставления государственных услуг в других сельских районах Грузии.

 

Азербайджан

Весьма масштабный проект по созданию единой централизованной системы административного обслуживания населения реализован в Азербайджане.

В рамках данного проекта предусматривается осуществление многих процедур в одном месте, которое называется центр обслуживания ASAN (от англ. Azerbaijan Service and Assesment Network). Особенность заключается в том, что Асаны предоставляют рабочие места для работников государственных органов, которые ведут прием соответствующих заявлений в соответствии с компетенцией органов, которые они представляют. Причем основной акцент делается на обслуживании граждан, хотя по отдельным вопросам обслуживаются и юридические лица.

Асаны являются подразделениями Государственного агентства по обслуживанию граждан и социальных инноваций при Президенте Азербайджанской Республики, где работает порядка 650 человек (640). Сам центр не является юридическим лицом, а представляет собой помещение, в котором находятся представители Государственного агентства по обслуживанию граждан и социальных инноваций при Президенте Азербайджанской Республики, а также представители уполномоченных государственных органов. На сегодняшний день в Азербайджане насчитывается 11 таких центров, оказывающих порядка 230 услуг.

При этом в соответствии с Указом Президента Азербайджанской Республики от 5 сентября 2012 г. № 706 «Об обеспечении деятельности Государственного агентства по обслуживанию граждан и социальных инноваций при Президенте Азербайджанской Республики» соответствующие министерства должны обеспечить необходимую рабочую силу, технические коммуникации и информационные ресурсы, места для функционирования Асанов.

Асан осуществляет различные процедуры:

государственная регистрация актов гражданского состояния;

нотариальная деятельность;

выдача и замена удостоверений личности;

выдача и замена всех гражданских паспортов;

замена водительских прав;

выдача свидетельств о судимости;

регистрация выполненных операций по недвижимости:

регистрация коммерческих организаций и налогоплательщиков;

выпуск архивных ссылок на физических лиц и юридических лиц;

принятие таможенных деклараций, документов для таможенного оформления;

выдача иностранцам и лицам без гражданства разрешения на временное и постоянное проживание на территории Азербайджанской Республики, включая разрешения на работу для осуществления оплачиваемой трудовой деятельности;

выпуск ссылок на земельный кадастр;

определение трудовых пенсий;

военный учет и снятие с военного учета новобранцев и лиц, ответственных за призыв граждан;

выдача Министерством юстиции Азербайджанской Республики апостиля документов, предоставленных для использования за рубежом.

 

Узбекистан

Активная работа по созданию единых центров по оказанию государственных услуг по принципу «одно окно» (центры «одно окно») ведется в Узбекистане. Ее особенность – ориентация на субъектов предпринимательства.

Такие службы созданы на основании постановления Президента Республики Узбекистан от 28 сентября 2015 года № ПП-2412 «О мерах по дальнейшему совершенствованию порядка оказания государственных услуг субъектам предпринимательства по принципу «одно окно», а также постановления Кабинета Министров Республики Узбекистан «О мерах по реализации постановления Президента Республики Узбекистан от 28 сентября 2015 года № ПП-2412 «О мерах по дальнейшему совершенствованию порядка оказания государственных услуг субъектам предпринимательства по принципу «одно окно».

Центр «одно окно» входит в структуру Министерства юстиции Республики Узбекистан и не является юридическим лицом‚ не имеет в собственности‚ хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество‚ не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность и вступать от своего имени в гражданско-правовые отношения с другими лицами.

Содержание деятельности центра «одно окно» осуществляется за счет средств, поступающих от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию субъектов предпринимательства, 10 процентов от суммы уплачиваемых государственных пошлин и сборов за государственные услуги, оказываемые через центры «одно окно», и иных источников, не запрещенных законодательством.

Важным элементом в построении схемы работы центров «одно окно» является запрет министерствам, государственным комитетам, другим государственным органам и организациям на принятие непосредственно от субъектов предпринимательства заявлений для оказания им государственных услуг, включенных в перечень государственных услуг, оказываемых исключительно через центры «одно окно».

В настоящее время центры принимают заявления по 16 услугам:

Подключение субъектов предпринимательства к инженерно-коммуникационным сетям на условиях «под ключ».

Согласование изменения внешнего вида здания и сооружения (ремонт фасада).

Разрешение на перепрофилирование и реконструкцию объекта.

Разрешение на производство строительно-монтажных работ.

Свидетельство о государственной регистрации прав на земельные участки.

Свидетельство о государственной регистрации прав на здания, сооружения и многолетние насаждения.

Государственная регистрация ипотеки и договоров об ипотеке зданий и сооружений юридических лиц.

Разрешительное свидетельство на право осуществления розничной торговли алкогольной продукцией.

Разрешительное свидетельство на право реализации алкогольной продукции организациями общественного питания.

Разрешение на выездную торговлю.

Разрешение на размещение внешней рекламы.

Решение о переводе жилого помещения в категорию нежилого.

Заключение о проведении рекультивации земель, нарушенных при пользовании участком недр.

Разрешение на рубку древесных и кустарниковых насаждений, не входящих в лесной фонд.

Разрешение на специальное водопользование или водопотребление.

Разрешение на специальное пользование объектами растительного мира.

В 2017 году данный перечень услуг планируется увеличить еще на 18 позиций, а в 2018–2020 гг. – на 68.

Примеры построения нецентрализованных моделей административного обслуживания населения

Украина

Функции единой точки приема заявлений в Украине выполняют центры предоставления административных услуг. При этом деятельность таких точек находится в ведении местных органов власти.

Статья 12 Закона Украины «Об административных услугах» определяет варианты создания центров предоставления административных услуг. Центр предоставления административных услуг – это постоянно действующий рабочий орган или структурное подразделение местного органа власти, в котором предоставляются административные услуги через администратора путем его взаимодействия с субъектами предоставления административных услуг.

В случае образования центра предоставления административных услуг как постоянно действующего рабочего органа для осуществления материально-технического и организационного обеспечения деятельности центра предоставления административных услуг в структуре соответствующего городского совета, городской, районной государственной администрации образуется соответствующее структурное подразделение (исполнительный орган), на который возлагаются руководство и ответственность за организацию деятельности такого центра.

Перечень административных услуг, которые предоставляются через центр предоставления административных услуг, должен включать административные услуги органов исполнительной власти, перечень которых утверждается Кабинетом Министров Украины.

К таким услугам, в частности, отнесены:

государственная регистрация субъектов хозяйствования;

выдача сведений о регистрации субъектов хозяйствования;

государственная регистрация общественных объединений;

государственная регистрация недвижимого имущества;

государственная регистрация средств массовой информации;

оформление и выдача паспорта;

регистрация по месту жительства:

регистрация по месту пребывания;

услуги, связанные с регистрацией земельных участков;

регистрация деклараций о начале выполнения строительных работ;

регистрация деклараций о готовности объекта к эксплуатации.

Помимо названных услуг через центры осуществляются услуги, которые отнесены к компетенции органов местного самоуправления.

Например:

разрешение на перепланировку жилых помещений;

постановка граждан на квартирный учет;

согласование режима работы торговых объектов;

назначение различных пособий и компенсаций (в связи с беременностью и родами, в связи с рождением ребенка, малообеспеченным семьям и др.).

Таким образом, учитывая, что лишь перечень административных услуг органов исполнительной власти носит единообразный характер, а перечень услуг органов местного самоуправления определяется в каждом случае таким органом самостоятельно, то в итоге круг услуг, оказываемых в каждом центре, может существенно отличаться.

По решению органа, образовавшего центр предоставления административных услуг, в таком центре также может осуществляться:

1) принятие отчетов, деклараций, жалоб;

2) предоставление консультаций;

3) принятие и выдача документов, не связанных с предоставлением административных услуг;

4) заключение договоров и соглашений представителями субъектов хозяйствования, занимающих монопольное положение на соответствующем рынке услуг, имеющих социальное значение для населения (водо-, тепло-, газо-, электроснабжения и т.п.).

Особенностью украинской модели создания и деятельности центров административных услуг является попытка организовать прием заявлений по всем вопросам, относящимся к компетенции центров, непосредственно через администраторов, которые являются работниками местного органа власти, создавшего соответствующий центр. Таким образом, данные администраторы становятся универсальными специалистами.

Учитывая обширность сфер, по которым подаются заявления, это создает определенные сложности, особенно в части предоставления квалифицированных консультаций и оценки подаваемых документов, что, в свою очередь, несколько тормозит передачу в центры административных услуг прав на прием заявлений в отдельных сферах (документирование и др.).

Еще одной важной чертой рассматриваемой модели является законодательный запрет субъектам предоставления административных услуг принимать заявления, выдавать субъектам обращений оформленные результаты предоставления административных услуг (в том числе решений об отказе в предоставлении административных услуг), если такие услуги предоставляются через центры предоставления административных услуг.

 

Российская Федерация

В РФ функции единой точки приема заявлений выполняет многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Как и в украинской модели, организация и функционирование подобных структур отнесены преимущественно к задачам местных органов власти.

Вместе с тем имеются отличия в организационной форме данных структур. МФЦ – это организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения (в том числе являющаяся автономным учреждением) и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна». Федеральными законами может быть предусмотрена иная организационно-правовая форма многофункционального центра.

В МФЦ могут оказываться услуги федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, а также услуг органов местного самоуправления.

Перечни государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональных центрах, утверждаются:

1) актом Правительства Российской Федерации – для государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов;

2) нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации – для государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальными государственными внебюджетными фондами;

3) муниципальным правовым актом – для муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления.

Таким образом, перечень государственных и муниципальных услуг, оказываемых в различных МФЦ, может существенно отличаться.

Важной чертой рассматриваемой модели является тот факт, что сохраняется возможность параллельного обращения за получением услуг как в МФЦ, так и непосредственно в территориальные структуры федеральных органов власти.

В целом МФЦ выступает в качестве учреждения, обеспечивающего взаимодействие получателей государственных и муниципальных услуг с соответствующими органами, предоставляющими такие услуги. Лицами, состоящими в трудовых отношениях с МФЦ, является лишь часть персонала, располагающегося в МФЦ, а именно тех, кто обеспечивает деятельность такого учреждения. Они занимаются созданием комфортных условий обслуживания, налаживают курьерскую связь, заключают соглашения, поддерживают информационное взаимодействие, прием заявлений по отдельным услугам и др.

Государственные услуги в МФЦ предоставляются:

сотрудниками МФЦ («универсальными специалистами»), осуществляющими прием запросов заявителей и выдачу им документов по результатам предоставления государственных услуг. При этом обработка запросов заявителей и прилагаемых к ним документов, а также формирование результата предоставления государственной услуги осуществляется органами, предоставляющими государственные услуги;

сотрудниками МФЦ («универсальными специалистами»), которые осуществляют предоставление отдельных государственных услуг в полном объеме;

сотрудниками органов, предоставляющих государственные услуги, в целях обеспечения деятельности которых в многофункциональных центрах организуются специальные рабочие места.

 

Дания

В Дании аналогом единой точки приема заявлений об осуществлении административных процедур являются муниципальные центры обслуживания (job centres). Правовым основанием их деятельности является Закон Дании от 16.06.2005 «О центрах обслуживания муниципальных граждан»⁵.

______________________________

⁵http://www.ft.dk/samling/20042/lovforslag/l72/20042_l72_som_vedtaget.htm.

В соответствии с данным Законом центр обслуживания представляет собой подразделение в администрации муниципалитета, которое выполняет административные функции государственной службы для муниципалитета и, при необходимости, выполняет задачи других органов. При этом именно муниципалитет, создающий такой центр, решает, какие конкретно процедуры будут осуществляться в таком центре.

В целом обращает на себя внимание весьма узкая сфера деятельности таких центров. Эти центры предоставляют информацию и услуги в сферах занятости и социальных пособий в одном месте. Кроме того, в рамках данных центров осуществляется оказание услуг иных органов: выдача паспортов, водительских удостоверений.

Существует две модели создания таких центров. При первой модели обязанности, связанные с предоставлением услуг, распределяются между муниципалитетами и Правительством. Обе стороны договариваются о внутренней организации центров. Обслуживание незастрахованных граждан обеспечивается муниципалитетом, в то время как услуги застрахованным гражданам оказываются сотрудниками правительственных учреждений.

При второй модели, все обязанности по обслуживанию посетителей принимает на себя муниципалитет⁶.

______________________________

⁶One-Stop Shops as a Mode of Public Service Delivery Experience Collation / http: //www.loginasia.org/ga4-assets/KnowledgeProducts/OSS_Experience_Collation.pdf.

Венгрия

В Венгрии созданы центры обслуживания посетителей, которые называются правительственные окна «Government Windows». Правовым основаниям деятельности «Government Windows» является постановление Правительства Венгрии № 515 от 30.12.2013 «О правительственных окнах»⁷.

______________________________

⁷http: //www.jaras.info.hu/wp-content/uploads/2012/05/515_2013_kormrendelet_kormanyablakokrol.pdf.

Данные структуры призваны принимать заявления по большинству вопросов, касающихся взаимоотношений органов власти и населения. Вопросы, по которым следует обращаться не в «Government Windows», в основном касаются агентств, не подчиненных Правительству, а также вопросов вооруженных сил и энергетического сектора.

В настоящее время данные структуры принимают заявления по:

выдаче паспортов;

регистрации граждан по месту жительства;

выдаче предпринимательских лицензий;

выдаче водительских прав, регистрации транспортных средств;

социальным, семейным услугам, услугам, связанным со здравоохранением, разрешениям на строительство и др.

В рамках «Government Windows» интегрирована деятельность почти всех структур (более 30), существующих на среднем территориальном уровне. При этом существует взаимосвязь между «Government Windows» и специализироваными агентствами, поскольку клиент может подать документы обоим структурам.

Прототипом «Government Windows» являлись ранее существовавшие окружные правительственные офисы. Их основное отличие заключалось в круге услуг, которые они оказывали. Окружные правительственные офисы объединяли агентство по регистрации недвижимости, агентство по строительству, агентство по безработице и социальному благополучию. В целом порядка 19 различных агентств были интегрированы в данные офисы. Прием заявлений осуществлялся по 60 услугам. Для сравнения в 2016 году в 240 офисах «Government Windows» осуществляется прием заявлений по 613 процедурам⁸.

______________________________

⁸http://www.ipa.government.bg/sites/default/files/02._final_hungary_oss_bulg_workshop_kovacs.pdf.

Правительственные окна работают в следующем режиме:

1. По 181 процедуре – помогая клиенту заполнить заявление в электронной форме для подачи через единый портал.

2. По 333 процедурам – принимая заявления и передавая их на рассмотрение в уполномоченные органы.

3. По 84 процедурам – самостоятельно принимая решение по существу процедуры⁹.

______________________________

⁹http://www.ipa.government.bg/sites/default/files/02._final_hungary_oss_bulg_workshop_kovacs.pdf.

Латвийская Республика

5 февраля 2015 года в Риге официально был открыт первый государственный центр обслуживания клиентов государственных и местных органов власти (VVKAC). VVKAC в Риге является первым из многих центров обслуживания клиентов, которые будут постепенно созданы в разных муниципалитетах Латвии. Работа соответствующих центров координируется Министерством охраны окружающей среды и регионального развития.

VVKAC призваны оказывать как местные услуги, так и отдельные услуги центральных органов власти. В Риге VVKAC может предоставлять несколько услуг от Государственного агентства занятости, Государственной инспекции труда, Службы государственных доходов и Государственного агентства социального страхования. В целом перечень оказываемых услуг весьма ограничен и охватывает несколько услуг в социальной сфере. При этом соответствующие услуги можно получить и в территориальных подразделениях самих органов¹⁰.

______________________________

¹⁰https://www.latvija.lv/ru/pakalpojumucentri.

Кроме того, в каждом центре клиент также сможет получить информацию об электронных услугах и помощь в использовании электронных услуг Государственного агентства занятости, Регистра предприятий, Управления по делам гражданства и миграции, Государственной инспекции труда, Службы государственных доходов, Государственного агентства социального страхования и Государственной земельной службы, а также информацию о ближайшем региональном подразделении государственных учреждений, его рабочем времени и процедуре подачи заявок.

Иные примеры построения моделей административного обслуживания населения

Армения

Упрощенная модель создания единых точек по подаче заявлений об осуществлении административных процедур использована в Армении, когда такие службы создаются посредством делегирования полномочий иным организациям, в частности коммерческим банкам и почтовой службе. При этом сохраняется параллелизм в возможности подачи заявлений об осуществлении процедур, а круг процедур, которые можно осуществить через такие единые офисы, крайне ограничен.

Предоставляемые услуги:

Услуги, предоставляемые офисами обслуживания Агентства государственного регистра юридических лиц:

государственная регистрация общественных организаций, отказ в государственной регистрации;

государственная регистрация фондов, государственная регистрация изменений или отказ в государственной регистрации;

государственный учет индивидуальных предпринимателей и отказ в государственном учете;

копирование документов и предоставление копий;

регистрация гарантированных прав в отношении движимого имущества;

предоставление информации о регистрации гарантированных прав в отношении движимого имущества.

Услуги, предоставляемые офисами обслуживания уполномоченного Правительством Республики Армения республиканского органа государственного управления, ведущего единый государственный кадастр недвижимости:

государственная регистрация прав в отношении имущества;

предоставление информации о государственной регистрации прав и ограничений в отношении имущества, в том числе, в форме единой справки.

Услуги, предоставляемые со стороны ЗАГС:

предоставление справки о семейном положении (предоставление справки о наличии или отсутствии брака);

предоставление дубликатов и справок;

апостиль (международное заверение) документов.

Услуги, предоставляемые Министерством иностранных дел Республики Армения:

Предоставление справок о наличии судимости или розыска в Республике Армения для представления в иностранные государства.

Услуги, предоставляемые Полицией Республики Армения при Правительстве Республики Армения:

предоставление нового свидетельства взамен свидетельства о государственной регистрации права собственности в отношении транспортного средства;

выдача нового свидетельства об учете взамен утерянного, или замена изношенного свидетельства об учете;

предоставление новых учетных номерных знаков взамен изношенных, ставших нечитабельными учетных номерных знаков, с тем же набором букв и цифр;

предоставление международного свидетельства об учете транспортного средства.

Миграционная государственная служба предоставляет:

справку о наличии статуса беженца;

услуги по выдаче справки о том, что лицо является беженцем, депортированным из Азербайджана¹¹.

______________________________

¹¹http://moj.am/ru/services/service_offices.

Выводы:

Как показывает проведенный анализ, несмотря на имеющиеся различия в подходах к созданию и функционированию единых точек приема заявлений об осуществлении административных процедур можно выделить ряд общих моментов, характерных для различных стран при их создании.

1. Существующие модели создания таких точек могут быть либо централизованными, когда такие структуры являются филиалами или подразделениями единой организации, созданной на республиканском уровне, либо нецентрализованными, когда их создание и функционирование отнесены к компетенции местных органов власти.

При этом наиболее успешные примеры создания и функционирования единых точек приема заявлений об осуществлении административных процедур наблюдаются в странах, применивших единую централизованную модель.

В свою очередь децентрализованные модели более характерны для стран с развитой системой местного самоуправления. При децентрализованных моделях, как правило, имеются различия в круге административных процедур, осуществляемых в рамках единых точек в различных регионах, подходах к созданию и функционированию единых точек приема заявлений.

2. Что касается организационной формы создания единой точки приема заявлений, то тут существует несколько вариантов.

В одних случаях это юридические лица (РФ), в других – филиалы единых структур, созданных на республиканском уровне (Молдова, Казахстан, Грузия, Азербайджан, Узбекистан).

Кроме того, существует модель, при которой единые точки приема заявлений – это помещение, в котором размещаются работники различных государственных органов, осуществляющих прием заявлений по вопросам, относящимся к своей компетенции.

При этом в большинстве стран, за исключением Украины, Грузии и Узбекистана, допускается наряду с едиными точками параллельный прием заявлений в территориальных подразделениях соответствующих государственных органов.

3. Вопросы специализации при приеме заявлений об осуществлении процедур решаются, как правило, посредством размещения в единых точках приема заявлений сотрудников соответствующих государственных органов, к чьей сфере компетенции относятся осуществляемые процедуры. Одновременно, допускается прием заявлений по наиболее простым процедурам специалистами общей компетенции.

Исключение составляет Украина, где предпринята попытка осуществления приема по всем вопросам специалистами общей компетенции (администраторами центров оказания административных услуг).

4. Круг административных процедур, осуществляемых через соответствующие единые точки, в каждой стране отличается и зависит от имеющихся финансовых, кадровых возможностей, а также складывающейся модели распределения функций между государственными органами и органами местной власти.

Наиболее часто в подобных единых точках осуществляется прием по следующим вопросам:

документирование населения;

регистрация по месту жительства;

регистрация актов гражданского состояния;

регистрация недвижимости;

регистрация субъектов хозяйствования.

Иные вопросы, как правило, относятся к компетенции или структурных подразделений местных органов власти (прежде всего, вопросы жилищных, строительных, образовательных, социальных услуг) или территориальных подразделений государственных органов.

 

 

Приложение 1 Сравнительный анализ единых точек подачи заявлений об осуществлении административных процедур

 

Страна	Название единой точки приема заявлений	Организационная форма	Выполняемые функции	Источник финансирования	Круг субъектов
Беларусь	Служба «одно окно»	Единое место принятия заявлений	Прием заявлений и передача на рассмотрение заинтересованным. Выдача решений (функции front office). По соответствующим вопросам прием осуществляется только в службе	За счет средств, выделяемых на финансирование местного исполнительного и распорядительного органа	Граждане
Венгрия	Правительственные окна «Government Windows»	Единое место принятия заявлений представителями различных организаций. Государственное учреждение	Прием заявлений и выдача решений. Сохраняется возможность параллельного обращения в уполномоченные органы	Бюджетные средства и средства местных бюджетов	Граждане и организации
Казахстан	Филиалы государственной корпорации «Правительство для граждан»	Акционерное общество, некоммерческая организация	Прием заявлений, рассмотрение их по существу и выдача итоговых решений. По многим услугам допускается параллельное обращение как в корпорацию, так и в территориальные подразделения государственных органов или местные органы власти (выдача и обмен паспортов, регистрация по месту жительства, регистрация актов гражданского состояния, выдача водительского удостоверения, регистрация налогоплательщиков, постановка на очередь в ДДУ, назначение пособий на детей)	За счет средств, полученных за оказание услуг	Граждане и организации
Молдова	Филиалы агентства публичных услуг	Публичное учреждение	Прием заявлений, рассмотрение их по существу и выдача итоговых решений	За счет средств, полученных за оказание услуг	Граждане и организации
РФ	Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг	Государственное или муниципальное учреждение. Федеральными законами может быть предусмотрена иная организационно-правовая форма МФЦ		Материально-техническое и финансовое обеспечение многофункционального центра осуществляется за счет средств бюджета соответствующего публично-правового образования	Граждане и организации
Армения	Офисы по предоставлению государственных услуг	Делегированы функции почтовой службе и отдельным банкам. При этом банкам делегированы лишь функции в сфере регистрации субъектов хозяйствования и недвижимости	Прием заявлений и выдача решений. Есть возможность подачи заявлений непосредственно в уполномоченные организации	За счет средств организаций, которым делегированы соответствующие функции	Граждане и организации
Узбекистан	Единые центры по оказанию государственных услуг субъектам предпринимательства по принципу «одно окно» (центры «одно окно»)	Центр «одно окно» входит в структуру Министерства юстиции Республики Узбекистан и не является юридическим лицом	По вопросам, отнесенным к компетенции центров «одно окно», исключается возможность подачи заявлений в иные организации	Содержание центров осуществляется за счет всей суммы государственной пошлины, поступающей за государственную регистрацию субъектов предпринимательства, средств в размере 10 процентов от суммы уплачиваемых государственных пошлин и сборов за государственные услуги, оказываемые через центры, и иных источников, не запрещенных законодательством	Субъекты хозяйствования
Украина	Центры предоставления административных услуг	Постоянно действующий рабочий орган или структурное подразделение местного органа власти, в котором предоставляются административные услуги через администратора путем его взаимодействия с субъектами предоставления административных услуг	Прием заявлений и выдача решений. Запрещается принимать заявления, выдавать субъектам обращений оформленные результаты предоставления административных услуг, если такие услуги предоставляются через центры предоставления административных услуг	За счет средств местных бюджетов	Граждане и организации
Азербайджан	Центры обслуживания ASAN	Асаны являются подразделениями Государственного агентства по обслуживанию граждан и социальных инноваций при Президенте Азербайджанской Республики и представляют собой помещения, в которых находятся представители агентства, а также уполномоченных государственных органов	Прием заявлений и выдача решений. Допускается параллельное обращение за осуществлением процедур к уполномоченным органам	За счет средств республиканского бюджета, а также бюджетов органов, чьи работники привлекаются к деятельности Асана	Граждане и организации
Грузия	Дома юстиции, на базе которых различные организации предоставляют свои услуги	Филиалы государственного учреждения Public Service Halls, подчиненного Министерству юстиции	Прием заявлений, принятие и выдача решений	За счет средств организаций, участвующих в деятельности домов юстиции	Граждане и организации
Латвия	Государственный центр обслуживания клиентов государственных и местных органов власти	Подразделения местных органов власти. Работа соответствующих центров координируется Министерством охраны окружающей среды и регионального развития	Прием заявлений и выдача решений. Допускается параллельное обращение за получением услуг в уполномоченные органы	За счет местных бюджетов, а также средств организаций, участвующих в деятельности центров	Граждане
Дания	Муниципальные центры обслуживания (job centres)	Структурные подразделения муниципалитетов	Прием заявлений, принятие и выдача решений	За счет местных бюджетов в отношении незастрахованных лиц. За счет средств государственного бюджета – в отношении застрахованных лиц	Граждане

 

Приложение 2 Сравнительный анализ единых точек подачи заявлений об осуществлении административных процедур

 

Страна	Документирование населения	Регистрация по месту жительства	Регистрация субъектов хозяйствования	Регистрация недвижимости	Регистрация актов гражданского состояния	Жилищные процедуры	Социальные процедуры
Беларусь	нет	нет	нет	нет	нет	да	как правило, нет
Молдова	да	да	да	да	да	нет	нет
Венгрия	да	да	да	нет	Да, но регистрация и расторжение брака вне окон	да	Да, но не в полном объеме (например, регистрация безработных вне окон)
Армения	нет	нет	Только в отношении общественных объединений, фондов и индивидуальных предпринимателей	да	Только апостиль и выдача справки о семейном положении	нет	нет
Казахстан	да	да	да	да	да	да	да
Узбекистан	нет	нет	да	нет	нет	нет	нет
Украина	да	да	да	да	нет	да	да
Азербайджан	да	да	да	да	да	нет	нет, кроме вопросов пенсий
РФ	да	да	да	да	да, но не все	да	да
Грузия	да	да	да	да	да	нет	нет
Латвия	нет	нет	нет	нет	нет	нет	да
Дания	да	нет	нет	нет	нет	нет	да