 | Официальная правовая информация |
РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
8 июля 2016 г. № Р-1057/2016
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов»
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.
на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов».
Заслушав судью-докладчика Сергееву О.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 28 июня 2016 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 30 июня 2016 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.
В соответствии с Законом в Кодекс Республики Беларусь об образовании и Закон Республики Беларусь «О наркотических средствах, психотропных веществах, их прекурсорах и аналогах» вносятся изменения и дополнения, направленные соответственно на совершенствование правового регулирования отношений в сфере образования, касающихся реализации программ воспитания детей, нуждающихся в особых условиях воспитания, а также отношений в сфере оборота и противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов.
1. При проверке конституционности положений статьи 1 Закона, которыми вносятся изменения и дополнения в Кодекс об образовании, Конституционный Суд исходит из того, что Республика Беларусь, являясь социальным правовым государством, гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (часть первая статьи 1, часть третья статьи 21 Конституции).
Конституцией закреплено право каждого на образование (часть первая статьи 49). Данное право признано международным сообществом, определившим целью образования полное развитие человеческой личности, сознание ее достоинства, укрепление уважения к правам человека и основным свободам, а также возможность всем быть полезными участниками свободного общества (статья 26 Всеобщей декларации прав человека, статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах).
Конституционный Суд принимает во внимание, что по результатам рассмотрения Кодекса об образовании в порядке обязательного предварительного контроля конституционности решением от 30 декабря 2010 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Кодекса Республики Беларусь об образовании» данный Кодекс признан соответствующим Конституции. В этом решении отмечено, что Кодекс об образовании направлен на развитие вышеуказанных конституционных норм и им предусматривается правовой механизм реализации и защиты конституционного права каждого на образование. Оценивая положения Кодекса об образовании, закрепляющие наличие и особенности функционирования в Республике Беларусь в том числе специального образования, Конституционный Суд изложил правовую позицию, смысл которой состоит в том, что, исходя из норм Конституции, гарантирующих право на охрану здоровья (части первая и третья статьи 45), предписания Кодекса об образовании, в частности статей 280–285, 287 и 288, предусматривающих положения об охране здоровья обучающихся, подготовке лиц с особенностями психофизического развития к трудовой деятельности, семейной жизни, их социализации и интеграции в общество, имеют целью создание правового механизма реализации статьи 45 Конституции.
1.1. Пунктами 3, 4 статьи 1 Закона в статьи 283 и 284 Кодекса об образовании вносятся изменения, согласно которым компетенция специальных учебно-воспитательных и специальных лечебно-воспитательных учреждений, являющихся учреждениями образования, которые реализуют программы воспитания детей, нуждающихся в особых условиях воспитания, уточняется в части категорий помещаемых в них несовершеннолетних, реализуемых ими программ воспитания и организации видов помощи, без которых невозможно или затруднено освоение образовательных программ. Так, согласно Закону специальные лечебно-воспитательные учреждения становятся профильными по осуществлению комплексной реабилитации воспитанников, потребление которыми наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов, токсических или других одурманивающих веществ, употребление алкогольных, слабоалкогольных напитков или пива установлены в соответствии с законодательством.
При проверке конституционности приведенных изменений законодательного регулирования Конституционный Суд оценивает их с учетом приведенной выше правовой позиции Конституционного Суда, сформулированной в решении от 30 декабря 2010 г., и принимая во внимание социальный характер государства, гарантированность прав и свобод граждан Республики Беларусь, закрепленных в Конституции, законах и предусмотренных международными обязательствами государства, а также то, что детство находится под защитой государства (часть первая статьи 1, часть третья статьи 21, часть первая статьи 32 Конституции).
Конституционный Суд полагает, что, учитывая общественную опасность, а также степень негативного влияния потребления наркотических средств, психотропных веществ, алкоголя на здоровье человека, указанные нормы Закона направлены на восстановление здоровья несовершеннолетних, формирование у них социально значимых умений и навыков, ценностных ориентаций и культуры здорового образа жизни.
1.2. В пункт 5 статьи 3 Кодекса об образовании вносятся изменения, устанавливающие национальный режим в отношении права на образование для иностранных граждан и лиц без гражданства, которым предоставлено убежище, а также права на дошкольное, общее среднее и специальное образование для несовершеннолетних иностранных граждан и лиц без гражданства, которым предоставлено убежище либо которые ходатайствуют о предоставлении убежища (пункт 1 статьи 1 Закона).
По мнению Конституционного Суда, изменения законодательного регулирования, касающиеся права на образование лиц, которым предоставлено убежище, либо ходатайствующих о предоставлении убежища, согласуются со статьей 11 Конституции, предусматривающей, что иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами, статьей 12 Конституции о возможности предоставления Республикой Беларусь права убежища определенным лицам, а также с международными подходами по вопросу защиты прав человека и основных свобод. Как одна из форм международной защиты лиц, убежище предполагает обеспечение со стороны государства, предоставляющего такую защиту, поощрение и уважение к правам человека и основным свободам (преамбула и статья 1 Декларации Организации Объединенных Наций о территориальном убежище 1967 года), а пользование правом на образование иностранцами, проживающими на законном основании на территории государства и выполняющими свои обязанности, предусмотрено в пункте 1 статьи 8 Декларации Организации Объединенных Наций о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 года.
Наделение несовершеннолетних иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о предоставлении убежища, правом на дошкольное, общее среднее и специальное образование наравне с несовершеннолетними гражданами Республики Беларусь направлено на реализацию международных обязательств Республики Беларусь по уважению и обеспечению всех прав каждого ребенка, включая право на образование, предусмотренных Конвенцией о правах ребенка 1989 года (статьи 2, 22 и 28).
1.3. Положение Закона (пункт 2 статьи 1), согласно которому в пункте 7 статьи 21 Кодекса об образовании предусматриваются права областных (Минского городского) исполнительных комитетов наряду с Министерством образования Республики Беларусь создавать, реорганизовывать и ликвидировать специальные лечебно-воспитательные учреждения, Конституционный Суд считает основанным на нормах статьи 120 Конституции, закрепляющих, что местные исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и статьи 124 Конституции, определяющей, что компетенция органов местного управления и самоуправления определяется законодательством.
2. Статьей 2 Закона предусматривается внесение изменений и дополнений в Закон «О наркотических средствах, психотропных веществах, их прекурсорах и аналогах», в соответствии с которыми уточняется определение терминов «аналоги наркотических средств, психотропных веществ» и «оборот аналогов», вводится новый термин «базовая структура» (пункт 1); уточняются полномочия Совета Министров Республики Беларусь, Министерства здравоохранения Республики Беларусь, Министерства антимонопольного регулирования и торговли Республики Беларусь, Министерства внутренних дел Республики Беларусь и Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь (пункты 1, 2, 5, 7, 9 и 13), порядок отнесения химических веществ к аналогам наркотических средств и психотропных веществ (пункт 3), правовая основа участия физических и юридических лиц в обороте наркотических средств, психотропных веществ, прекурсоров (пункты 6 и 9).
По мнению Конституционного Суда, такое уточнение и тем самым совершенствование законодательного регулирования в сфере оборота и противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, прекурсоров и аналогов (далее – наркотических средств) направлено на создание условий для защиты прав и законных интересов граждан в сфере оборота и противодействия незаконному обороту наркотических средств, профилактике их потребления и основано на нормах Конституции, закрепляющих, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2); государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (часть третья статьи 21); гражданам гарантируется право на охрану здоровья (часть первая статьи 45). Одновременно положения статьи 2 Закона, которыми определяются полномочия государственных органов, отвечают части второй статьи 7 Конституции, устанавливающей, что государство, все его органы действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства, а в отношении Совета Министров – и абзацу десятому статьи 107 Конституции, предусматривающему возможность возложения на Правительство Республики Беларусь полномочий наряду с Конституцией и законами.
Конституционный Суд отмечает также согласование норм статьи 2 Закона с подходами, закрепленными в международно-правовых актах, по вопросу возможности установления национальных мер контроля в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств, профилактики их потребления в целях обеспечения национальной безопасности, охраны жизни и здоровья граждан. В частности, положениями Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года (далее – Единая конвенция) государства обязываются принимать в пределах своей территории любые специальные меры контроля, которые, по их мнению, необходимы, учитывая особо опасные свойства какого-либо наркотического средства, включенного в Список I приложения к Единой конвенции, а также – если существующие в стране условия делают это наиболее подходящим способом охраны здоровья и благополучия – вводить законодательные и административные меры, необходимые для того, чтобы соблюдать данную Конвенцию (подпункты «а», «б» пункта 5 статьи 2, пункт «а» статьи 4). Согласно статье 39 Единой конвенции ничто не препятствует (не считается препятствующим) государству-участнику принимать более строгие или более суровые меры контроля, чем предусмотренные данной Конвенцией, если эти меры, по их мнению, необходимы или желательны для охраны здоровья и благополучия народа.
2.1. Законом (статья 2) в статьи 10 и 15 Закона «О наркотических средствах, психотропных веществах, их прекурсорах и аналогах» вносятся изменения, определяющие случаи, когда приобретение, хранение, перевозка, использование наркотических средств, психотропных веществ, прекурсоров физическими лицами, а также их ввоз, вывоз, транзит физическими и юридическими лицами осуществляются не только в соответствии с Законом «О наркотических средствах, психотропных веществах, их прекурсорах и аналогах» и иными актами законодательства, международными договорами Республики Беларусь, но и в соответствии с международно-правовыми актами, составляющими нормативную правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и (или) право Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС), либо осуществляются в порядке, предусмотренном данным Законом, если иное не установлено международно-правовыми актами, составляющими право ЕАЭС (Таможенного союза и Единого экономического пространства и (или) право ЕАЭС), либо непосредственно в соответствии с международными договорами, международно-правовыми актами, составляющими нормативную правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и (или) право ЕАЭС.
При оценке конституционности приведенных положений Конституционный Суд отмечает, что правовое регулирование соответствующих отношений на территории Республики Беларусь осуществляется не только национальным законодательством, но и правовыми актами, составляющими нормативную правовую базу ЕАЭС. Такое правовое регулирование основывается на норме части второй статьи 8 Конституции, согласно которой Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них.
Конституционный Суд констатирует, что порядок ввоза на таможенную территорию ЕАЭС и вывоза с его таможенной территории наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, порядок перемещения и перевозки таких средств предусматриваются в ряде международно-правовых актов, обязательных для применения Республикой Беларусь (в частности, Соглашении о порядке перемещения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров по таможенной территории Таможенного союза от 24 октября 2013 года, Положении о ввозе на таможенную территорию Евразийского экономического союза и вывозе с таможенной территории Евразийского экономического союза наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (Приложение № 10 к Решению Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 апреля 2015 года № 30). Участие Беларуси в ЕАЭС предопределяет необходимость выработки на законодательном уровне и в правоприменительной практике единых с другими государствами – членами ЕАЭС подходов для обеспечения реализации международно-правовых актов, составляющих право ЕАЭС, что отвечало бы целям учреждения данного Союза, в том числе созданию условий для стабильного развития экономик государств-членов в интересах повышения жизненного уровня их населения, формирования в рамках ЕАЭС единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов.
2.2. Закон «О наркотических средствах, психотропных веществах, их прекурсорах и аналогах» дополняется статьей 311, предусматривающей, что в целях профилактики потребления наркотических средств, психотропных веществ, аналогов создается Единая система учета лиц, потребляющих наркотические средства, психотропные вещества, их аналоги (далее – Единая система учета), сведения из которой о лицах, потребляющих наркотические средства, психотропные вещества, их аналоги, представляются в органы внутренних дел по месту их жительства (месту пребывания), а также по письменным запросам органов внутренних дел (пункт 13 статьи 2 Закона).
Конституционный Суд неоднократно отмечал, что сведения, на основании которых можно установить личность человека, относятся к персональным данным – информации ограниченного доступа, которые в связи с характером таких данных требуют соблюдения процедуры их обработки или использования во избежание нарушения права на неприкосновенность частной жизни. Законом Республики Беларусь «О здравоохранении» предусмотрено, что информация о состоянии здоровья пациента, сведения о наличии заболевания, диагнозе и иные сведения, в том числе личного характера, полученные при оказании пациенту медицинской помощи, составляют врачебную тайну (часть шестая статьи 46). Согласно Закону Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации» сведения, касающиеся состояния здоровья, относятся к информации о частной жизни лица и персональных данных, сбор, обработка, хранение которой, а также пользование ею осуществляются с письменного согласия данного физического лица, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь (части первая и вторая статьи 18). Из приведенных законоположений следует, что никто не вправе требовать от физического лица представления информации о его частной жизни и персональных данных, включая сведения, касающиеся состояния его здоровья, либо получать такую информацию иным образом помимо воли данного физического лица, кроме случаев, установленных законодательными актами.
В развитие международно-правовых стандартов в области прав человека, закрепляющих право на защиту от вмешательства в личную и семейную жизнь (статья 12 Всеобщей декларации прав человека, статья 17 Международного пакта о гражданских и политических правах), согласно Замечанию общего порядка № 16 (1988) «Право на личную жизнь» Комитета Организации Объединенных Наций по правам человека законом должны регулироваться сбор и хранение информации личного характера государственными властями или частными лицами или органами в компьютерах, банках данных или как-либо иначе; государства должны принимать эффективные меры к тому, чтобы информация, касающаяся личной жизни какого-либо лица, не попадала в руки лиц, которые не имеют разрешения на ее получение, обработку и использование, и к тому, чтобы такая информация никогда не использовалась в целях, не совместимых с целями Международного пакта о гражданских и политических правах.
Ведение Единой системы учета предполагает аккумулирование персональных данных лиц, потребляющих наркотические средства, психотропные вещества, их аналоги, и сведений о наличии у них заболевания, установления диспансерного или профилактического наблюдения, представление этих данных третьим лицам независимо от согласия их обладателя, что ограничивает право лиц, информация о которых включена в Единую систему учета, на неприкосновенность личной жизни (статья 28 Конституции), в том числе право лица по собственному усмотрению распоряжаться такой информацией, разрешать или ограничивать доступ к ней, определять порядок и условия доступа в соответствии с законодательными актами (абзацы второй и третий части первой статьи 33 Закона «Об информации, информатизации и защите информации»).
В то же время, по мнению Конституционного Суда, норма Конституции, закрепляющая право каждого на защиту от незаконного вмешательства в личную жизнь (статья 28), допускает тем самым возможность вмешательства в нее на законном основании. Ведение Единой системы учета в целях профилактики потребления наркотических средств, психотропных веществ, аналогов согласуется с установленными частью первой статьи 23 Конституции интересами, в том числе защиты здоровья населения, прав других лиц, поскольку сведения из Единой системы учета предоставляются органам внутренних дел для последующего принятия мер профилактического характера. Анализ положений части первой статьи 23 и статьи 28 Конституции в их взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что рассматриваемые ограничения допустимы, основаны на нормах Конституции, не являются чрезмерными.
Конституционный Суд обращает внимание правоприменителей на то, что в целях обеспечения защиты информации личного характера при формировании и использовании Единой системы учета необходимо гарантировать эффективную защиту хранящихся данных от ненадлежащего использования и злоупотреблений, связанных с предоставлением информации третьим лицам, поскольку соблюдение конфиденциальности персональных данных лиц, потребляющих наркотические средства, психотропные вещества, их аналоги, имеет важное значение не только для защиты частной жизни, в том числе социального положения, трудовой занятости этих лиц, но и для сохранения доверия данных лиц к системе здравоохранения и их участия в государственных программах помощи и лечения.
Одновременно Конституционный Суд констатирует, что европейские подходы по вопросу защиты информации личного характера, выработанные практикой Европейского Суда по правам человека, также рассматривают защиту персональных данных, в том числе медицинских сведений, как имеющую фундаментальное значение для реализации человеком своего права на уважение частной и семейной жизни.
При этом Конституционный Суд отмечает, что согласно Закону порядок формирования и ведения Единой системы учета устанавливается Советом Министров, а порядок обмена сведениями о лицах, включенных в нее, – Министерством здравоохранения совместно с Министерством внутренних дел (абзацы четвертый и шестой пункта 13 статьи 2). В то же время в соответствии с частью третьей статьи 18 Закона «Об информации, информатизации и защите информации» порядок получения, передачи, сбора, обработки, накопления, хранения и предоставления информации о частной жизни физического лица и персональных данных, а также пользования ими устанавливается законодательными актами Республики Беларусь, что свидетельствует о коллизии между приведенными выше нормами Закона и данной нормой.
Учитывая, что Единая система учета предполагает наличие в ней сведений о частной жизни и персональных данных, необходимость защиты которых вытекает из части третьей статьи 34 Конституции, в целях соблюдения конституционного принципа верховенства права законодателю необходимо устранить выявленную коллизию и регламентировать вопросы обеспечения конфиденциальности указанной информации непосредственно в Законе «О наркотических средствах, психотропных веществах, их прекурсорах и аналогах» для усиления защиты конституционных прав и законных интересов лиц, включенных в Единую систему учета, предупреждения излишнего вторжения в их личную жизнь со стороны государства и третьих лиц.
Исходя из выявленного конституционно-правового смысла норм Закона, Конституционный Суд считает, что по своему содержанию Закон направлен на совершенствование законодательного регулирования отношений в сфере оборота и противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов, профилактику потребления данных средств, обеспечение защиты жизни и здоровья, безопасного развития детей и молодежи.
Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в пределах компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.
На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:
1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов» соответствующим Конституции Республики Беларусь.
2. Решение вступает в силу со дня принятия.
3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.
|
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |