Научная публикация (статья) № - (Научная публикация (статья) от 13 декабря 2022 г. «Минич, С.А. Правовой институт обязательного требования в современном российском праве.»)

ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО ТРЕБОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ПРАВЕ

МИНИЧ С.А.,

младший научный сотрудник отдела исследований в области

гражданского, экологического и социального права

Института правовых исследований НЦЗПИ

 

Исследуя правовой институт обязательного требования, необходимо в первую очередь определить его правовую основу: раскрыть понятие и объект регуляторного воздействия обязательных требований, определить субъекты, принципы и общие условия установления обязательных требований, обозначить сферы общественных отношений, в рамках которых должны группироваться обязательные требования, порядок разработки и вступления в силу нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, правовые и организационные основы оценки применения обязательных требований и др.

В любом правовом институте понятийный аппарат является важнейшим системообразующим элементом. Нормативное закрепление четкого, лаконичного, содержательного, согласованного и однозначного определения понятия «обязательные требования» – ключевая цель принятого Закона № 247-ФЗ. Закон определяет обязательные требования как содержащиеся в нормативных правовых актах требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы¹. Именно в отношении такого рода требований сформирован единый правовой режим.

Исходя из содержания определения, понятие «обязательные требования» в рассматриваемом законе раскрывается через выделение его базовых признаков². Анализ данной дефиниции позволяет вывести некоторые из них:

обязательные требования являются императивными нормами права, содержащими какие-либо условия, ограничения и (или) запреты;

закрепляются нормативными правовыми актами;

связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности;

оценка соблюдения обязательных требований осуществляется в особом порядке; могут быть предметом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля;

за их неисполнение для субъектов предпринимательской деятельности может наступить юридическая ответственность.

Более того, еще один существенный признак понятия «обязательное требование» вытекает из п. 1 ч. 1 ст. 10 Закона № 247-ФЗ и заключается в следующем: содержание обязательных требований составляют условия, ограничения, запреты и обязанности³.

Опираясь на выделенные признаки, можно обозначить общий объект регуляторного воздействия обязательных требований, под которым следует понимать общественные отношения, возникающие в ходе установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые непосредственно связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

______________________________

¹ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

² Дидикин, А. Б. Обязательные требования и правовые средства их оценки в механизме регуляторной политики / А. Б. Дидикин // Мониторинг правоприменения. – 2021. – № 1 (38). – С. 4–9.

³ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

Все субъекты правового института обязательного требования делятся на две группы. Исходя из содержания ч. 1 ст. 1 Закона № 247-ФЗ, к субъектам (адресатам) обязательных требований относятся хозяйствующие субъекты, т.к. рассматриваемые общественные отношения складываются исключительно в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности⁴. К субъектам, осуществляющим установление обязательных требований, непосредственно относятся: Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также в установленных законом случаях отдельные уполномоченные организации, что следует из ст. 2 Закона № 247-ФЗ⁵.

Следующим признаком правового института обязательного требования выступает сфера действия его норм. Из содержания ч. 1 ст. 1 Закона № 247-ФЗ следует, что сфера общественных отношений, к которой применимы обязательные требования, весьма обширна. Определением «обязательные требования» охватывается большинство норм публичного права, за исключением общественных отношений, дерегулирование которых может повлечь негативные последствия (электроэнергетика, ядерная и радиационная безопасность, здравоохранение и т.д.). Так, например, сферами применения обязательных требований могут выступать контрольно-надзорные отношения, деликтные отношения, сфера услуг и др. Согласно ч. 2 ст. 1 Закона № 247-ФЗ институт обязательного требования не охватывает сферу государственной тайны или относимую к охраняемой в соответствии с законодательством РФ иную информацию ограниченного доступа, оборону, государственную безопасность, государственный оборонный заказ, борьбу с преступностью, оперативно-разыскную деятельность, охрану общественного порядка, налоги, бюджет и ряд других сфер, составляющих основу государства⁶.

К примеру, под относимой к охраняемой в соответствии с законодательством РФ иной информации ограниченного доступа следует понимать коммерческую тайну (Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»), налоговую тайну (ст.ст. 102 и 313 Налогового кодекса РФ), нотариальную тайну (ст.ст. 16 и 28 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462–1)⁷.

______________________________

⁴ Там же

⁵ Там же.

⁶ Там же.

⁷ Теория и практика регуляторной политики в России / А.Б.Дидикин [и др.] ; под ред. А. Б. Дидикина. – М. : Изд-во «Проспект», 2020. – 248 с.

Перечень исключений из сферы регулирования рассматриваемого Закона № 247-ФЗ в целом соответствует аналогичным изъятиям из области применения Закона № 248-ФЗ, положения которого не распространяются на осуществление контроля, непосредственно связанного с обеспечением обороны, государственного контроля за деятельностью в области военно-технического сотрудничества. Данное обстоятельство свидетельствует о стремлении законодателя обеспечить концептуальное единство Закона № 247-ФЗ и Закона № 248-ФЗ.

Важно подчеркнуть, что сфера применения Закона № 247-ФЗ касается именно внешнего управленческого воздействия на предпринимательскую и иную экономическую деятельность хозяйствующих субъектов и не пересекается со сферой применения законодательства РФ о техническом регулировании, имеющем отношение к производственным процессам.

В ст. 2 Закона № 247-ФЗ определены правовые основы и особенности установления обязательных требований. Закон № 247-ФЗ распространяется на обязательные требования, установленные федеральными законами, Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., актами, составляющими право Евразийского экономического союза, положениями международных договоров РФ, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами⁸.

Примером федерального закона, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона № 247-ФЗ, может служить Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Положения Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. определяют основные принципы установления обязательных требований в Евразийском экономическом союзе (далее – Договор о ЕАЭС). Так, согласно ч. 1 ст. 57 Договора о ЕАЭС санитарные меры применяются в отношении лиц, транспортных средств, а также подконтрольной санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) продукции (товаров), включенной в соответствии с актами Комиссии в единый перечень продукции (товаров), подлежащей государственному санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю)⁹.

Перечень актов, составляющих право ЕАЭС, установлен ст. 6 Договора о ЕАЭС¹⁰. Относительно положений международных договоров РФ, не требующих издания внутригосударственных актов для их применения и действующих в РФ, следует в первую очередь указать, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы¹¹. Таким образом, обязательные требования на территории РФ могут устанавливаться положениями международных договоров РФ. При этом для введения в действие указанных обязательных требований издание внутригосударственных правовых актов не требуется. В качестве примера можно привести обязательные требования, установленные положениями Конвенции о международных автомобильных перевозках пассажиров и багажа (вместе с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в международном сообщении государств – участников Содружества Независимых Государств), которая закрепляет среди прочих требования к пассажиру при осуществлении международных автобусных перевозок (ст. 23)¹².

______________________________

⁸ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

⁹ Договор о Евразийском экономическом союзе [Электронный ресурс] : [подписан в г. Астане 29.05.2014] // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

¹⁰ Там же.

¹¹ Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

¹² Конвенция о международных автомобильных перевозках пассажиров и багажа (вместе с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в международном сообщении государств – участников Содружества Независимых Государств) [Электронный ресурс] : (заключена в г. Бишкеке 09.10.1997) // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

Количество нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих обязательные требования, достаточно большое. Статья 72 Конституции РФ определяет широкий перечень вопросов совместного ведения РФ и ее субъектов, из чего следует возможность установления обязательных требований на региональном уровне. В число таких законодательных актов входит, к примеру, Закон Самарской области от 31 мая 2007 г. № 41-ГД «Об организации розничных рынков на территории Самарской области»¹³.

Спектр вопросов местного значения, по которым могут быть приняты муниципальные нормативные правовые акты, определен гл.3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁴.

В частях 2–4 ст. 2 Закона № 247-ФЗ предусмотрены случаи, когда обязательные требования могут быть установлены указами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, отдельных уполномоченных организаций («Росатом» и «Роскосмос»)¹⁵.

В ч. 7 ст. 2 Закона № 247-ФЗ определено, что только в отношении обязательных требований, предусматривающих установление в отношении граждан и организаций разрешительных режимов в формах лицензирования, аккредитации, сертификации, включения в реестр, аттестации, прохождения экспертизы, получения согласований, заключений и иных разрешений, предусмотрен законодательный порядок их установления, который включает нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ в определенных рассматриваемым законом случаях.

В отношении обязательных требований иного рода особенности правового регулирования их установления не закреплены¹⁶.

______________________________

¹³ Об организации розничных рынков на территории Самарской области [Электронный ресурс] : Закон Самарской области, 31 мая 2007 г., № 41-ГД : в ред. Закона Самарской области от 12.12.2016 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

¹⁴ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 6 окт. 2003 г., № 131-ФЗ : в ред. Федерального закона от 30.12.2021 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

¹⁵ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

¹⁶ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

Части 10-13 ст. 2 Закона № 247-ФЗ устанавливают гарантии, обеспечивающие стабильность системы обязательных требований в случае организационных изменений органов и организаций, устанавливающих обязательные требования. К такого рода гарантиям отнесены: сохранение действия нормативных правовых актов; правопреемство полномочий по изменению (отмене) обязательных требований.

В ст. 3 Закона № 247-ФЗ рассматриваются особенности действия нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, и временные параметры вступления в силу таких нормативных правовых актов. Так, например, содержащие обязательные требования нормативные правовые акты должны вступать в силу не ранее чем по истечении 90 дней после дня их официального опубликования (если иное не установлено федеральным законом, Указом Президента РФ или международным договором РФ)¹⁷. Более того, установлено, что такие нормативные правовые акты вступают в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года. При этом нормативные предписания данной статьи Закона № 247-ФЗ начали действовать с 1 февраля 2021 г. (ст. 16)¹⁸. Закрепление указанных сроков вступления в силу нормативных правовых актов имеет важное значение, т.к. по замыслу законодателя они необходимы органам государственной власти, гражданам и организациям для подготовки к осуществлению деятельности в соответствии с устанавливаемыми обязательными требованиями. Такой подход обеспечивает открытость и предсказуемость действия обязательных требований¹⁹.

______________________________

¹⁷ Там же.

¹⁸ Там же.

¹⁹ Дидикин, А. Б. Обязательные требования и правовые средства их оценки в механизме регуляторной политики / А. Б. Дидикин // Мониторинг правоприменения. – 2021. – № 1 (38). – С. 4–9.

Вместе с тем если обязательные требования установлены нормативным правовым актом Правительства РФ, федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации, то в нем должен быть предусмотрен срок его действия, не превышающий шести лет. Тем самым федеральным законом заложена неизбежность периодического пересмотра и, в случае необходимости, пролонгирования действия обязательных требований, содержащихся в подзаконном законодательстве.

Существенное значение в обосновании правовых позиций при толковании содержания обязательных требований приобретают принципы их установления и оценки применения, на которых базируется система обязательных требований. Следует подчеркнуть, что, закрепив в законе ключевые принципы (ст. 4 Закона № 247-ФЗ), законодатель впервые на столь высоком уровне ввел ограничения для обязательных требований, установив по сути «требования к требованиям». Предусмотренные ст. 4 Закона № 247-ФЗ принципы образуют критерии оценки обязательных требований, предусмотренные ст.ст. 11 и 12 данного закона. При установлении обязательных требований необходимо исходить из следующих базовых принципов:

1. Законность, согласно которому любые обязательные требования устанавливаются в порядке, который определяет этот закон, и должны быть направлены на защиту охраняемых законом ценностей²⁰.

Принцип законности здесь понимается через соблюдение процедуры принятия нормативных правовых актов и тех требований, которые закладывает Закон № 247-ФЗ. Соблюдение принципа законности подразумевает:

установление обязательного требования или группы обязательных требований уполномоченным органом (организацией), наделенным соответствующими полномочиями;

установление обязательных требований нормативным правовым актом надлежащей формы;

соблюдение надлежащего порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта, проведение процедуры оценки регулирующего воздействия;

определение цели установления обязательного требования – исключительно защита конкретных охраняемых законом ценностей;

соблюдение всех условий установления обязательных требований.

Под охраняемыми законом ценностями понимают материальные или нематериальные (идеальные) объекты, которые в силу закона признаются в качестве блага, подлежащего защите со стороны государства. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона № 247-ФЗ к охраняемым законом ценностям относятся жизнь, здоровье людей, нравственность, права и законные интересы граждан и организаций, сохранность (непричинение вреда, ущерба) животных, растений, окружающей среды, обороны страны и безопасности государства, объектов культурного наследия, иные охраняемые законом ценности²¹.

Отметим, что термин «ценность» в рассматриваемой статье использован для обозначения объекта правовой защиты. Данный подход реализован в ст. 2 Конституции РФ, определяющей высшей ценностью человека его права и свободы²².

______________________________

²⁰ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

²¹ Там же

²² Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

Примечательно, что Закон № 247-ФЗ конструирует перечень ценностей открытым, применяя понятие «иных охраняемых законом ценностей». Так, например, конкретные охраняемые законом ценности могут быть определены исходя из программных документов, а также на основании целей правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Например, в соответствии с п. 1 Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утвержденных распоряжением Президента РФ от 28 апреля 2011 г. № Пр-1168, одной из базовых ценностей в РФ является обеспечение надежной защищенности публичных интересов²³. Следовательно, публичные интересы могут быть отнесены к иным охраняемым законом ценностям, в целях защиты которых в соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона № 247-ФЗ могут устанавливаться обязательные требования²⁴.

В ч. 2 ст. 5 Закона № 247-ФЗ закреплено, что применение обязательных требований по аналогии не допускается²⁵. Данная норма закона указывает, что для любого обязательного требования отсутствует возможность избирательного применения, т.е. закон запрещает использовать способ преодоления пробелов – аналогию закона, аналогию права. Применительно к практике это означает, например, что в отсутствие какого-либо установленного обязательного требования контролирующий орган не имеет права вменить хозяйствующему субъекту в обязанность какое-либо схожее требование. Таким образом, любые ограничения прав и свобод, а также обязанные субъекты должны быть ясно и недвусмысленно установлены и определены законодателем²⁶.

______________________________

²³ Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://docs.cntd.ru/document/902288529. – Дата доступа: 01.09.2022.

²⁴ Теория и практика регуляторной политики в России / А. Б. Дидикин [и др.] ; под ред. А. Б. Дидикина. – М. : Изд-во «Проспект», 2020. – 248 с.

²⁵ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

²⁶ Смольников, Д. И. 6 главных принципов Закона об обязательных требованиях, вступающего в силу 1 ноября [Электронный ресурс] / Д. И. Смольников // Лигал Академия. – Режим доступа: https://legalacademy.ru/sphere/post/shest-glavnyh-principov-zakona-ob-obyazatelnyhtrebovaniyah-vstupayuschego-v-silu-1-noyabrya. – Дата доступа: 01.09.2022.

В ч. 3 ст. 5 Закона № 247-ФЗ определено, что соблюдение принципа законности обеспечивается в том числе путем соблюдения требований к условиям установления обязательных требований. Условия, о которых идет речь, раскрыты в ст. 10 Закона № 247-ФЗ.

2. Обоснованность обязательных требований (ст. 6) говорит о том, что необходимым условием введения требований является минимизация риска причинения вреда и ущерба охраняемым законом ценностям²⁷. Следовательно, между устраняемым риском и вводимым требованием необходима прямая корреляция. Каждое обязательное требование должно быть направлено на устранение риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Формулировка обязательного требования должна позволять определить, на минимизацию какого риска оно направлено, и дать возможность понять, позволяет ли соблюдение обязательного требования минимизировать или устранить данный риск. Отмеченное позволяет заключить, что при разработке проекта нормативного правового акта утверждение обязательного требования осуществляется с учетом риск-ориентированного подхода.

Обоснованность также объясняется через актуальность обязательных требований – соответствие современному уровню развития науки, техники и технологий, достигнутому обществом в соответствующей сфере деятельности (ч. 2 ст. 6 Закона № 247-ФЗ). В связи с обозначенным необходимо исключить и не допускать установления требований, соблюдение которых обеспечивается через использование затратных неэффективных устаревших технологий.

Кроме того, при оценке обязательных требований необходимо опираться на анализ объективно и регулярно собираемой информации применительно к общественным отношениям, регулируемым данным нормативным правовым актом, что будет способствовать повышению их эффективности (ч. 3 ст. 6 Закона № 247-ФЗ)²⁸.

______________________________

²⁷ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

²⁸ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

3. Правовая определенность и системность означают, что содержание требований к определенной деятельности, товару, услуге должно быть ясным, логичным, понятным всем, а не только правоприменителям. Это очень важные принципы, поскольку закладывают основу для дальнейшего буквального текстуального оформления обязательного требования – при формулировке следует придерживаться правила максимально простого, четкого и понятного изложения.

Системность подразумевает, что те или иные требования находятся в системном единстве, как с отраслью права, так и со всей системой права в целом, что является ключевым признаком правового института обязательного требования. Например, если в нормативном правовом акте содержатся обязательные требования, установленные для определенной сферы деятельности, то в нем следует предусмотреть отсылки на взаимосвязанные нормативные правовые акты, в которых будут раскрываться, в частности, особенности и условия применения обязательных требований, количественные характеристики и др.

В данном случае под системностью также необходимо понимать единство и согласованность всех принципов установления регулирования: цель и предмет правового регулирования должны соответствовать концепциям совершенствования правового регулирования, а также действующим государственным программам и стратегическим целям. Наряду с этим при установлении обязательных требований необходимо исключить дублирование и различного рода противоречия (как друг с другом, так и с остальным действующим законодательством), не допуская тем самым ситуаций, когда, например, к одному и тому же объекту и предмету регулирования устанавливаются требования, совершенно отличные с точки зрения различных отраслей.

4. Открытость и предсказуемость. Содержание категории «открытость» раскрывается через нормы ст. 18 Конституции РФ о возможности применения только тех нормативных правовых актов, которые были опубликованы для всеобщего сведения. Открытость соблюдается через процедуру общественного обсуждения и публикацию нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, в официальных источниках в установленном порядке. В противном случае их применение (следовательно, привлечение к административной ответственности, отказ в предоставлении лицензий и проч.) невозможно. Что касается общественного обсуждения, то закон не предусматривает какого-либо специального порядка обсуждения, вероятно, имеется в виду общий порядок обсуждения посредством интернет-портала regulation.gov.ru, специально разработанного для повышения информационной открытости деятельности органов исполнительной власти.

В целях информирования заинтересованных лиц оцениваемые обязательные требования включаются в реестр обязательных требований, предусмотренный ст. 10 Закона № 247-ФЗ²⁹.

Исходя из анализа норм, закрепляющих базовые принципы в рассматриваемом законе, можно заключить, что предсказуемость в нашем случае выступает своего рода продолжением принципа правовой определенности и реализуется через необходимость установления периода, достаточного для адаптации к новому регулированию. Особое значение в реализации принципа предсказуемости имеет постановление Правительства РФ от 22 октября 2020 г. № 1722, в соответствии с которым устанавливается порядок размещения на официальных сайтах органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), предоставление лицензий и иных разрешений, аккредитацию, перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования³⁰.

В ч. 2 ст. 8 Закона № 247-ФЗ речь идет о сроках вступления в силу нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, где закреплено, что сроки должны определяться таким образом, чтобы у субъектов, которым следует исполнять или применять соответствующие нормы права, было время на подготовку (с учетом новых сроков вступления в силу обязательных требований, установленных в ст. 3 Закона 247-ФЗ). Рассматриваемая статья допускает гибкий подход к установлению сроков вступления в силу нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования. Эти сроки могут зависеть, например, от проведения правового эксперимента (и территории его действия), от наступления конкретных фактических обстоятельств, на которые указано в правовых нормах³¹.

______________________________

²⁹ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон Рос. Федерации, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федер. закона Рос. Федерации от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022

³⁰ О размещении и актуализации на официальных сайтах органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), предоставление лицензий и иных разрешений, аккредитацию, перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования [Электронный ресурс] : постановление Правительства РФ, 22 окт. 2020 г., № 1722 : в ред. постановления Правительства РФ от 04.10.2021 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

³¹ Теория и практика регуляторной политики в России / А.Б.Дидикин [и др.] ; под ред. А.Б.Дидикина. – М. : Изд-во «Проспект», 2020. – 248 с.

5. Исполнимость обязательных требований – наиболее важная практическая характеристика любого правила. Не допускается устанавливать обязательные требования, которые заведомо не будут или не смогут соблюдаться, т.е. обязательные требования должны быть фактически исполнимыми. Исполнение одних обязательных требований не может выступать препятствием исполнения других. Данный принцип также исключает ситуацию противоречия обязательных требований друг другу. Кроме того, обязанным лицам необходимо иметь возможность исполнять требования без несения несоразмерных затрат, т.е. при обычных условиях гражданского оборота следует придерживаться правила соразмерности (пропорциональности) затрат на выполнение подконтрольным субъектом обязательного требования рискам, предотвращаемым этим обязательным требованием. К аналогичному выводу приходит, Д.И.Смольников, рассматривая содержание данного принципа: «Здесь дополнительно подчеркивается, что не просто само по себе обязательное требование, но его исполнимость и затраты на исполнение должны быть соразмерны тому благу, которое мы получим в результате исполнения этих обязательных требований»³². Как видим, законодатель закладывает в основу исполнимости именно экономический критерий.

Следует обратить внимание, что установленный в законе перечень принципов является закрытым. Предполагается, что их совокупность достаточна для надлежащей оценки обязательных требований и защиты ценностей, охраняемых законом.

Признаки правового института обязательного требования отчетливо раскрыты и в ст. 10 Закона № 247-ФЗ, где содержательно определены единые условия установления обязательных требований, которые необходимо учитывать как структурным подразделениям Правительства РФ, так и федеральным органам государственной власти и уполномоченным организациями (в том случае, если государство делегирует часть публичных властных функций негосударственным структурам). Так, согласно ст. 10 Закона № 247-ФЗ для установления обязательного требования изначально следует определить объект его применения; содержание (условия, конкретные ограничения, запреты и обязанности); круг лиц, на которых распространяется обязательное требование; ожидаемые результаты и формы оценки соблюдения обязательных требований; субъекты проверок соблюдения этих требований³³. Наряду с отмеченным, ч. 2 ст. 10 Закона № 247-ФЗ включает норму о создании реестра обязательных требований, содержащего перечень обязательных требований, а также сводную информацию о нормативных правовых актах, их установивших, и сроке их действия³⁴. Работа по формированию реестра обязательных требований осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ № 1417 от 12 сентября 2020 г. «Об утверждении Правил формирования и ведения реестра документов, содержащих требования, подлежащие применению при проведении экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, а также документов по стандартизации, содержащих требования, подлежащие применению при осуществлении архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, эксплуатации и сноса объектов капитального строительства».

______________________________

³² Смольников, Д. И. 6 главных принципов Закона об обязательных требованиях, вступающего в силу 1 ноября [Электронный ресурс] / Д. И. Смольников // Лигал Академия. – Режим доступа: https://legalacademy.ru/sphere/post/shest-glavnyh-principov-zakona-ob-obyazatelnyhtrebovaniyah-vstupayuschego-v-silu-1-noyabrya. – Дата доступа: 01.09.2022.

³³ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

³⁴ Там же.

Соблюдение уполномоченными организациями единых условий установления обязательных требований обеспечивается реализацией двух правовых средств, выведенных на законодательный уровень регулирования: оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов, предполагающих установление обязательных требований; оценки фактического воздействия, устанавливающего обязательные требования, которая проводится в целях анализа обоснованности установленных обязательных требований, определения и оценки фактических последствий их установления, выявления избыточных условий, ограничений, запретов, обязанностей (ст. 11-12 Закона № 247-ФЗ)³⁵.

Помимо установления общего регулирования обязательных требований, закон допускает и специальное регулирование. Так, в целях оценки возможности возникновения рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, а также определения оптимальных вариантов будущего правового регулирования законом предусматривается возможность установления экспериментальных правовых режимов, состоящих в полном или частичном отказе от применения обязательных требований, например, при государственном контроле, лицензировании, аккредитации и иных административных процедурах (ст. 13 Закона № 247-ФЗ)³⁶.

Базовым нормативным правовым актом, закрепляющим порядок установления и период действия специального регулирования обязательных требований, выступает Закон от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации». Установление экспериментальных правовых режимов в части полного или частичного отказа от действия обязательных требования рассматривается как один из эффективных способов стимулирования инновационной деятельности, снижения уровня регулятивного воздействия государства на экономическую деятельность отдельных организаций.

В соответствии со ст. 14 Закона № 247-ФЗ закрепляется возможность выпуска органами, уполномоченными Правительством РФ, и органами, которым право на официальное разъяснение предоставлено законодательством РФ, официальных разъяснений обязательных требований, что имеет существенное значение для их однозначного понимания со стороны всех субъектов данного правового института. Однако, как отмечает А.Б.Дидикин, подобные разъяснения, хотя и являются официальным документом, носят характер акта толкования и не могут создавать новых нормативных требований³⁷. Обеспечение реализации положений Закона № 247-ФЗ осуществляется посредством использования инструмента дерегулирования – «регуляторной гильотины» (ст. 15), что является абсолютно новым для законодательства РФ и выступает отличительным признаком правового института обязательного требования. «Регуляторная гильотина» рассматривается в юридической науке как механизм масштабного анализа и пересмотра действующих нормативных правовых актов и необходимый элемент совершенствования системы обязательных требований³⁸.

______________________________

³⁵ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

³⁶ Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

³⁷ Теория и практика регуляторной политики в России / А. Б. Дидикин [и др.] ; под ред. А. Б. Дидикина. – М. : Изд-во «Проспект», 2020. – 248 с.

³⁸ Орехов, Д. А. «Регуляторная гильотина» как механизм совершенствования системы обязательных требований в области ветеринарии / Д. А. Орехов [и др.] // Вопросы нормативно-правового регулирования в ветеринарии. – 2019. – № 3. – С. 37–40.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Правительством РФ до 1 января 2021 г. в соответствии с определенным им перечнем видов государственного контроля (надзора) обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории РФ и отмена нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора)³⁹.

Исходя из норм ст. 5 Закона № 247-ФЗ также можно заключить, что если обязательные требования содержатся в нормативных правовых актах, вступивших в законную силу до 1 января 2020 г., то оценка их соблюдения не допускается вне зависимости от того, признаны ли они утратившими силу, не действующими на территории РФ или отмененными. Соответственно, несоблюдение требований, содержащихся в этих актах, не может являться основанием для привлечения к административной ответственности с 1 января 2021 г.⁴⁰

______________________________

39 Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон, 31 июля 2020 г., № 247-ФЗ : в ред. Федерального закона от 16.04.2022 // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «Консультант Плюс». – М., 2022.

40 Там же.

В рамках реализации «регуляторной гильотины» был принят ряд нормативных правовых актов, отменивших значительное количество устаревших актов, среди которых: постановление Правительства РФ от 3 февраля 2020 г. № 80 «О признании не действующими на территории Российской Федерации актов СССР и их отдельных положений», постановление Правительства РФ от 13 июня 2020 г. № 857 «О признании не действующими на территории Российской Федерации актов и отдельных положений актов, изданных центральными органами государственного управления РСФСР и СССР, а также об отмене акта федерального органа исполнительной власти Российской Федерации».

Приведение в действие механизма «регуляторной гильотины» в РФ позволило быстро и эффективно осуществить пересмотр значительного объема нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, с целью отмены всех устаревших, неработающих и избыточных нормативных предписаний, что привело к существенному сокращению регулятивных издержек для бизнеса, как по всем аспектам бизнес среды, так и на уровне отдельных секторов экономики или сфер.

Рассмотрев основные положения Закона № 247-ФЗ, следует отдельно остановиться на всевозможных рисках, которые могут возникнуть в результате проведения масштабной реформы законодательства. Данное исследование позволило выделить некоторые из них.

1. Опасность возникновения правового вакуума, пробелов в законодательстве.

2. Ослабление контроля над бизнесом.

3. Формальный пересмотр нормативного массива, отсутствие четких научных критериев надлежащего регулирования и недостаточная проработка новых требований.

4. Механическое объединение требований под видом сокращения ввиду невозможности выделения отдельных единиц требований.

5. Риск «переукомплектования» (переутверждения) действующих обязательных требований в новые акты.

6. Некачественное содержание новых проектов нормативных правовых актов, регламентирующих механизм дерегулирования, включающих неопределенность ряда норм, абстрактность правовых конструкций и т.п.

7. Непрозрачность критериев обоснованности воздействия «регуляторной гильотины» на те или иные сектора экономики.

8. Снижение уровня безопасности в связи с отменой требований, изначально направленных на повышение безопасности, что может вызвать негативную реакцию со стороны граждан.

9. Отсутствие мер по дерегулированию в большинстве новых структур регулирования.

10. Ограниченное действие «регуляторной гильотины». Согласно Закону № 247-ФЗ, действие «регуляторной гильотины» не распространяется на ряд значимых с точки зрения предпринимателей видов государственного контроля (надзора).

Проанализировав ключевые положения Закона № 247-ФЗ, можно заключить, что данный нормативный правовой акт выступил структурообразующим в формировании нового для РФ правового института обязательного требования, продемонстрировав единство, системность, комплексность норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в ходе установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые непосредственно связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Закон обозначил сферу применения его норм, определил объект, субъекты и предмет регулирования, принципы установления обязательных требований, единые правовые и организационные основы оценки применения обязательных требований, позволил сформировать целостную систему правового регулирования экономической деятельности, основанную на риск-ориентированном подходе, представляющую собой типовую матрицу для каждой сферы предпринимательской деятельности, запустил механизм «регуляторной гильотины», направленный на актуализацию обязательных требований, снижение регуляторной нагрузки на бизнес, сокращение контрольных функций государственных органов. Таким образом, через всю совокупность положений Закона № 247-ФЗ законодателю удалось обоснованно свести в единую систему все обязательные требования, определив общий правовой режим их установления и применения и сформировать полноценный самостоятельный правовой институт – институт обязательного требования.

Правовой опыт РФ по совершенствованию регулирования общественных отношений, возникающих при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, путем внедрения правового института обязательного требования, включающего механизм дерегулирования – «регуляторную гильотину», и направленного на формирование единых организационно-правовых основ установления и оценки применения обязательных требований, безусловно, вызывает интерес у многих стран и требует активного пересмотра устоявшихся подходов к регулированию, а также всестороннего изучения новых тенденций в правоприменительной практике.

 

Подписано в печать 13.12.2022

 

Материал предоставлен для включения в электронную библиотеку научных работ в области права Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь