 | Официальная правовая информация |
РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
29 декабря 2021 г. № Р-1295/2021
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О республиканском бюджете на 2022 год»
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.
на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О республиканском бюджете на 2022 год».
Заслушав судью-докладчика Бойко Т.С., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О республиканском бюджете на 2022 год» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Закон Республики Беларусь «О республиканском бюджете на 2022 год» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 21 декабря 2021 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 22 декабря 2021 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.
1. Конституционный Суд в рамках своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов при проверке Закона исходит из положений Конституции, согласно которым:
Республика Беларусь – социальное правовое государство (часть первая статьи 1);
человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2);
каждый имеет право на достойный уровень жизни (часть вторая статьи 21);
граждане Республики Беларусь обязаны принимать участие в финансировании государственных расходов путем уплаты государственных налогов, пошлин и иных платежей (статья 56);
Палата представителей рассматривает проекты законов об утверждении республиканского бюджета; Совет Республики одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов (пункт 2 части первой статьи 97 и пункт 1 части первой статьи 98);
бюджетная система Республики Беларусь включает республиканский и местные бюджеты; доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений; общегосударственные расходы осуществляются за счет республиканского бюджета в соответствии с его расходной частью (части первая–третья статьи 133);
порядок составления, утверждения и исполнения бюджетов определяется законом (статья 134).
Руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд проверяет конституционность Закона на его соответствие Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия.
2. В соответствии со статьей 1 Закона республиканский бюджет на 2022 год утверждается по расходам в сумме 30 672 181 344 рублей исходя из прогнозируемого объема доходов в сумме 27 827 460 695 рублей (часть первая); устанавливаются размер дефицита республиканского бюджета на 2022 год в сумме 2 844 720 649 рублей и источники его финансирования согласно приложению 1 (часть вторая).
Статьей 21 Закона определяется, что максимальный размер дефицита бюджета г. Минска на конец года составляет 320 000 000 рублей (пункт 1); минимальный размер профицита консолидированного бюджета Брестской области на конец года составляет 8 496 498 рублей, Витебской – 12 819 466 рублей, Гомельской – 11 718 501 рубль, Гродненской – 8 537 934 рубля, Минской – 9 164 890 рублей и Могилевской области – 12 794 948 рублей (пункт 2).
При этом допускается исполнение с превышением максимального размера дефицита бюджета г. Минска, а также с уменьшением минимальных размеров профицита (с дефицитом) консолидированных бюджетов областей в связи с финансированием расходов государственных учреждений дошкольного, общего среднего образования, обеспечение функционирования которых в 2021 году осуществлялось на основе использования норматива расходов на обучение и воспитание одного обучающегося, а также государственных учреждений профессионально-технического, среднего специального образования, государственных учреждений социального обслуживания, участвовавших в 2021 году в пилотном проекте по апробации нормативного финансирования, за счет использования в установленном законодательством порядке остатков средств местных бюджетов, образовавшихся на 1 января 2022 г.; по строительству свиноводческого репродуктора на 3600 голов основных свиноматок в открытом акционерном обществе «Климовичский комбинат хлебопродуктов» (пункт 3 статьи 21 Закона).
Основываясь на нормах статьи 48 Бюджетного кодекса Республики Беларусь, определяющих правовое регулирование дефицита (профицита) бюджета и порядок его утверждения, Конституционный Суд считает, что устанавливаемое Законом правовое регулирование данных вопросов согласуется с конституционным принципом верховенства права, направлено на реализацию норм Конституции, в силу которых государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7), а также отвечает положению о том, что порядок составления, утверждения и исполнения бюджетов определяется законом (статья 134).
3. Согласно абзацу второму статьи 4 Закона и приложению 2 к Закону «Доходы республиканского бюджета» доходная часть республиканского бюджета на 2022 год составляет сумму в размере 27 827 460 695 рублей.
Из анализа содержания приложения 2 к Закону следует, что основную часть доходов республиканского бюджета составляют налоговые доходы в сумме 22 694 552 984,0 рубля; доходная часть республиканского бюджета формируется также за счет неналоговых доходов в сумме 2 991 033 648,0 рубля и безвозмездных поступлений в сумме 2 141 874 063,0 рубля.
Конституционный Суд считает, что формирование доходной части республиканского бюджета отвечает положению части второй статьи 133 Конституции, предусматривающему, что доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений.
4. Частью третьей статьи 133 Конституции предусмотрено, что общегосударственные расходы осуществляются за счет республиканского бюджета в соответствии с его расходной частью.
Положениями абзацев третьего–седьмого статьи 4 Закона утверждаются: расходы республиканского бюджета на 2022 год в сумме 30 672 181 344 рублей по функциональной классификации расходов бюджета по разделам, подразделам и видам расходов согласно приложению 3; распределение бюджетных назначений по распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной классификацией расходов республиканского бюджета и функциональной классификацией расходов бюджета согласно приложению 4; перечень государственных программ, финансирование которых предусматривается за счет средств республиканского бюджета (без учета средств на финансирование государственной инвестиционной программы и республиканского централизованного инновационного фонда), по функциональной классификации расходов бюджета и по заказчикам согласно приложению 5; расходы республиканского бюджета на финансирование государственной инвестиционной программы (без учета резервного фонда Президента Республики Беларусь, республиканского дорожного фонда, средств, предусмотренных на сохранение и расширение сельскохозяйственных земель, ведение лесного хозяйства) в сумме 531 752 578 рублей, в том числе за счет средств государственного целевого бюджетного фонда национального развития в сумме 105 204 000 рублей; расходы республиканского бюджета на научную, научно-техническую и инновационную деятельность в части реализации инновационных проектов, организации деятельности и развития материально-технической базы субъектов инновационной инфраструктуры по функциональной классификации расходов бюджета по разделам, подразделам и видам расходов, направлениям использования и распорядителям бюджетных средств в сумме 428 504 440 рублей согласно приложению 6.
В приложении 3 к Закону «Расходы республиканского бюджета по функциональной классификации расходов бюджета по разделам, подразделам и видам расходов» расходы республиканского бюджета на общегосударственную деятельность в 2022 году определяются в размере 15 506 731 277,0 рубля, из которых расходы на межбюджетные трансферты составляют 7 700 339 187,0 рубля, обслуживание государственного долга Республики Беларусь – 3 522 482 563,0 рубля, обеспечение проведения выборов и референдумов – 33 974 563,0 рубля. Кроме того, предусматриваются расходы на национальную оборону, национальную экономику, судебную власть, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности и другие расходы.
Конституцией установлено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (статья 46).
На финансовое обеспечение выполнения государством соответствующих задач и функций направлены положения Закона, определяющие объем расходов республиканского бюджета на финансирование охраны окружающей среды в сумме 117 765 501,0 рубля (приложение 3). Такую же направленность имеют нормы статьи 6 Закона, предусматривающие передачу в 2022 году из республиканского бюджета в консолидированные бюджеты областей и бюджет г. Минска субвенций на финансирование расходов в рамках реализации мероприятий Государственной программы по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 2021–2025 годы (подпункт 1.2.1 пункта 1).
Согласно Конституции государство ответственно за сохранение историко-культурного и духовного наследия, свободное развитие культур всех национальных общностей, проживающих в Республике Беларусь (статья 15); каждый имеет право на участие в культурной жизни, которое обеспечивается общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах, развитием сети культурно-просветительных учреждений; государство содействует развитию культуры, научных и технических исследований на благо общих интересов (части первая и четвертая статьи 51). Законом устанавливаются расходы республиканского бюджета на 2022 год на финансирование культуры в сумме 156 793 803,0 рубля и средств массовой информации в сумме 151 111 118,0 рубля (приложение 3), а также на научную, научно-техническую и инновационную деятельность в сумме 428 504 440,0 рубля (приложение 6).
На основе анализа положений Закона, регулирующих расходы республиканского бюджета, Конституционный Суд приходит к выводу, что его расходной частью охватываются все сферы деятельности государства, отрасли экономики, подлежащие финансированию за счет средств республиканского бюджета, обеспечивается финансирование мероприятий, имеющих общегосударственное значение, и тем самым создается материальная основа для того, чтобы государство, все его органы и должностные лица были способны решать возложенные на них задачи, осуществлять полномочия, обеспечивая безопасность и развитие страны, функционирование эффективной национальной экономики, что согласуется с принципами и нормами Конституции (часть третья статьи 1, часть пятая статьи 13, статьи 15 и 46, части первая и четвертая статьи 51, части первая и вторая статьи 59, статьи 70 и 73, часть третья статьи 133).
5. Конституционный Суд отмечает, что ряд норм Закона, касающихся расходной части республиканского бюджета на 2022 год, имеют социальную направленность.
В соответствии с Конституцией гражданам Республики Беларусь гарантируется право на охрану здоровья, включая бесплатное лечение в государственных учреждениях здравоохранения; право граждан Республики Беларусь на охрану здоровья обеспечивается в том числе развитием физической культуры и спорта (части первая и третья статьи 45). Законом предусматриваются расходы республиканского бюджета на здравоохранение в сумме 1 876 945 830,0 рубля, физическую культуру и спорт – 235 131 741,0 рубля (приложение 3). Кроме того, с целью обеспечения конституционных гарантий в сфере здравоохранения абзацами вторым и третьим статьи 22 Закона определяется минимальный норматив бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение в расчете на одного жителя по Республике Беларусь, по областям и г. Минску, а также устанавливается, что на оказание медицинской помощи в амбулаторных условиях с учетом скорой медицинской помощи направляются средства исходя из минимального норматива бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение в расчете на одного жителя в размере не менее 40 процентов от общего объема финансирования расходов на здравоохранение, предусмотренных для соответствующей административно-территориальной единицы.
Согласно Конституции каждому гарантируются право на образование, доступность и бесплатность общего среднего и профессионально-технического образования; каждый может на конкурсной основе бесплатно получить соответствующее образование в государственных учебных заведениях (статья 49). На обеспечение реализации данных конституционных положений направлены нормы Закона, которыми определяются расходы республиканского бюджета на образование в сумме 1 462 731 627,0 рубля (приложение 3), устанавливается минимальный норматив бюджетной обеспеченности расходов на образование (без учета средств на капитальное строительство) для каждой области и г. Минска (абзац четвертый статьи 22).
С целью реализации конституционных положений о гарантировании гражданам Республики Беларусь права на социальное обеспечение в старости, защите государством брака, семьи, материнства и отцовства пунктом 2 статьи 6 Закона предусматривается передача в 2022 году из республиканского бюджета в бюджет государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения Республики Беларусь субвенции в сумме 1 738 420 700 рублей, в том числе на финансирование расходов, осуществляемых в соответствии с законодательством из республиканского бюджета на выплату государственных пособий семьям, воспитывающим детей, пенсий государственным служащим, пенсий за особые заслуги перед республикой, пенсий военнослужащим срочной военной службы и членам их семей, пенсий гражданам, проходившим альтернативную службу, и членам их семей, социальных пенсий, отдельных видов доплат, в сумме 1 087 329 300 рублей; финансирование расходов на выплату трудовых пенсий, пособий, не указанных в абзаце втором данного пункта, возмещение расходов на выплату пособий по уходу за инвалидом I группы либо лицом, достигшим 80-летнего возраста, финансирование мероприятий по обеспечению занятости населения, а также детского санаторно-курортного лечения и оздоровления в сумме 605 728 900 рублей; возмещение расходов бюджета государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения Республики Беларусь на финансирование специализированных учебно-спортивных учреждений профсоюзов в сумме 45 362 500 рублей. Кроме того, пунктом 3 статьи 16 Закона устанавливается, что за счет средств республиканского бюджета финансируются расходы на оказание помощи в подготовке стационарных оздоровительных, спортивно-оздоровительных лагерей к работе в летний период.
Статьей 24 Закона предусматривается сформировать в 2022 году дополнительный резервный фонд Президента Республики Беларусь сверх размера, определяемого в соответствии с пунктом 1 статьи 43 Бюджетного кодекса Республики Беларусь, в сумме 900 000 000 рублей, а также в бюджетах областного и (или) базового территориальных уровней резервные фонды местных исполнительных и распорядительных органов сверх размера, определяемого местными Советами депутатов в соответствии с пунктом 4 статьи 42 Бюджетного кодекса Республики Беларусь, в сумме 178 900 820 рублей; устанавливается, что средства данных фондов используются в том числе на: выплату надбавок (с учетом взносов (отчислений) на социальное страхование) за работу в условиях, связанных с инфекцией, вызванной коронавирусом COVID-19, работникам здравоохранения бюджетных организаций и надбавок (с учетом взносов (отчислений) на социальное страхование) за работу в условиях эпидемиологической ситуации работникам государственных учреждений социального обслуживания; дополнительное повышение в соответствии с законодательством заработной платы (с учетом взносов (отчислений) на социальное страхование) государственным служащим, работникам бюджетных организаций и иных организаций, получающих субсидии, работники которых приравнены по оплате труда к работникам бюджетных организаций, а также денежного довольствия военнослужащим, лицам начальствующего и рядового состава органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям (пункты 1–4).
На основе анализа приведенных норм Закона Конституционный Суд приходит к выводу, что приоритетными направлениями бюджетной политики в 2022 году остаются социальная защищенность населения, повышение благосостояния граждан за счет увеличения заработной платы, что согласуется с положениями Конституции о том, что Республика Беларусь как социальное правовое государство ответственна перед гражданами за создание условий для свободного и достойного развития личности (часть первая статьи 1, часть вторая статьи 2); каждый имеет право на достойный уровень жизни (часть вторая статьи 21); лицам, работающим по найму, гарантируется справедливая доля вознаграждения в экономических результатах труда в соответствии с его количеством, качеством и общественным значением (часть первая статьи 42).
В приложении 3 к Закону определяются осуществляемые за счет средств республиканского бюджета расходы на социальную защиту, пенсионное обеспечение, помощь семьям, воспитывающим детей, государственную молодежную политику, помощь в обеспечении жильем и решение других вопросов в области социальной политики в сумме 2 313 522 441,0 рубля, что основывается на нормах статей 32, 47 и 48 Конституции и согласуется с частью первой статьи 1 Конституции, в соответствии с которой Республика Беларусь является социальным государством.
6. Отдельные положения Закона направлены на выполнение Республикой Беларусь взятых на себя международных обязательств в бюджетно-финансовой сфере.
Согласно приложению 2 к Закону доходы республиканского бюджета включают налоговые доходы от внешнеэкономической деятельности, в том числе ввозные таможенные пошлины, специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины, поступившие от государств – членов Евразийского экономического союза в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее – Договор о ЕАЭС); ввозные таможенные пошлины, уплаченные на территории Республики Беларусь и зачисленные в бюджет Республики Беларусь в соответствии с Договором о ЕАЭС; специальные, антидемпинговые, компенсационные пошлины, уплаченные на территории Республики Беларусь и зачисленные в бюджет Республики Беларусь в соответствии с Договором о ЕАЭС.
Правовое регулирование зачисления указанных таможенных и иных пошлин в республиканский бюджет, предусматриваемое Законом, корреспондирует нормам статьи 26 Договора о ЕАЭС, положениям Протокола о порядке зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), их перечисления в доход бюджетов государств-членов (приложение № 5 к Договору о ЕАЭС), Протокола о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам (приложение № 8 к Договору о ЕАЭС).
В соответствии с приложением 3 к Закону расходы республиканского бюджета включают отчисления в бюджет Союзного государства в рамках осуществления международной деятельности, что согласуется с пунктом 2 статьи 32 Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года, предусматривающим, что бюджет Союзного государства формируется за счет ежегодных согласованных отчислений государств-участников.
Конституционный Суд считает, что такое формирование доходной и расходной частей республиканского бюджета на 2022 год отвечает положениям статьи 8 Конституции, согласно которым Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая); Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них (часть вторая).
Таким образом, положения Закона согласуются с нормами Конституции, закрепляющими, что Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику, доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений, а общегосударственные расходы осуществляются за счет республиканского бюджета в соответствии с его расходной частью (статья 133), и устанавливают правовые механизмы формирования и использования денежных средств для обеспечения реализации задач и функций государства.
Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.
Конституционный Суд приходит к выводу, что Закон по содержанию норм, форме акта и порядку принятия соответствует Конституции.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:
1. Признать Закон Республики Беларусь «О республиканском бюджете на 2022 год» соответствующим Конституции Республики Беларусь.
2. Решение вступает в силу со дня принятия.
3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.
|
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |