 | Официальная правовая информация |
РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
13 октября 2016 г. № Р-1069/2016
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия»
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.
на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия».
Заслушав судью-докладчика Карпович Н.А., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия» (далее – Закон) и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 3 октября 2016 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 6 октября 2016 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.
Закон направлен на закрепление правовых и организационных основ оценки соответствия техническим требованиям (далее – оценка соответствия) и аккредитации органов по оценке соответствия (далее – аккредитация), обеспечение единой государственной политики в области оценки соответствия и аккредитации.
При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.
1. Республика Беларусь является социальным правовым государством; обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику; обеспечивает законность и правопорядок; человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (статья 1, часть первая статьи 2 Конституции).
Согласно Конституции государство гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть четвертая статьи 13); государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59).
Исходя из приведенных конституционных положений в их взаимосвязи с нормами Конституции о том, что государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества, обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях (часть пятая статьи 13), а также частью первой статьи 23 Конституции, Конституционный Суд отмечает, что свобода использования способностей и имущества для экономической деятельности не является абсолютной. Реализуя свои полномочия по регулированию предпринимательской и иной экономической деятельности, законодатель вправе определять условия ее осуществления и, исходя из специфики производства и оборота тех или иных видов продукции и услуг, иных особенностей этой деятельности, устанавливать к ней дополнительные требования в интересах человека и общества, а также ограничения, которые, однако, должны соответствовать критериям, закрепленным Конституцией, а именно вводиться законом в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц.
Законом устанавливается, что оценка соответствия продукции, процессов разработки, проектирования, изысканий, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации (использования), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации продукции, выполнения работ, оказания услуг и иных объектов предусматривается, в частности, в целях обеспечения защиты жизни, здоровья и наследственности человека, имущества и охраны окружающей среды; предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей продукции, работ и услуг относительно их назначения, качества и безопасности; повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг; обеспечения энергоэффективности и рационального использования ресурсов (ресурсосбережения); обеспечения научно-технологической, информационной и военной безопасности (пункт 1 статьи 11, статья 13).
Целями аккредитации компетентности юридического лица Республики Беларусь либо иностранного юридического лица в выполнении работ по оценке соответствия в определенной области аккредитации выступают обеспечение реализации единой технической политики в области оценки соответствия; обеспечение доверия заявителей на проведение сертификации, заявителей на проведение испытаний и потребителей продукции, работ и услуг к деятельности аккредитованных субъектов; создание условий для взаимного признания результатов деятельности аккредитованных субъектов на международном и межгосударственном (региональном) уровне (пункт 1 статьи 43, пункт 1 статьи 44 Закона).
По мнению Конституционного Суда, устанавливаемое Законом регулирование согласуется с нормами Конституции о гарантировании государством прав и свобод граждан Беларуси, закрепленных в Конституции, законах и предусмотренных международными обязательствами государства (часть третья статьи 21), включая право граждан на охрану здоровья и право каждого на благоприятную окружающую среду (часть первая статьи 45 и часть первая статьи 46), и отвечает конституционной обязанности государства по регулированию экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13).
2. При оценке положений Закона Конституционный Суд, основываясь на нормах Конституции о признании Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства, а также о том, что Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них (части первая и вторая статьи 8), принимает во внимание международные обязательства Республики Беларусь в области оценки соответствия и аккредитации, в том числе вытекающие из Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее – Договор о ЕАЭС).
2.1. Законом устанавливается, что отношения в области оценки соответствия и аккредитации регулируются Законом и иными актами законодательства Республики Беларусь, международно-правовыми актами, составляющими право Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС, Союз), а также международными договорами Республики Беларусь, не составляющими право ЕАЭС; если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Законе, то применяются правила международного договора (пункты 1 и 7 статьи 2).
Такое законодательное регулирование направлено на исполнение Республикой Беларусь обязательств в области оценки соответствия и аккредитации, вытекающих из Договора о ЕАЭС, а также из иных международных договоров Республики Беларусь, в том числе заключенных в рамках Содружества Независимых Государств, а также на двусторонней основе с государствами, не являющимися участниками данного Содружества.
Конституционный Суд подтверждает правовую позицию, изложенную им в решении от 8 июля 2016 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов». Суть данной правовой позиции заключается в том, что выработка на законодательном уровне и в правоприменительной практике единых с другими государствами – членами ЕАЭС подходов для обеспечения реализации международно-правовых актов, составляющих право ЕАЭС, отвечает целям учреждения данного Союза, в том числе созданию условий для стабильного развития экономик государств-членов в интересах повышения жизненного уровня их населения, формирования в рамках ЕАЭС единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов.
Конституционный Суд также отмечает, что принятие на национальном уровне законодательных актов, содержащих нормы, направленные на создание механизмов реализации на территории Республики Беларусь международно-правовых актов, составляющих право ЕАЭС, и устанавливающие соответствующие права и обязанности субъектов общественных отношений, соответствует принципу pacta sunt servanda (каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться) как общепризнанному принципу международного права, отвечает конституционному положению о том, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (часть вторая статьи 7 Конституции).
2.2. Согласно Закону отношения в области оценки соответствия техническим требованиям технических регламентов ЕАЭС в Республике Беларусь регулируются техническими регламентами ЕАЭС и иным правом ЕАЭС (пункт 2 статьи 2, пункт 2 статьи 12, пункт 7 статьи 21, пункты 2 и 13 статьи 26 и др.), а в случаях, предусмотренных указанным правом, либо в части, не урегулированной им и не противоречащей ему, – также Законом и иными актами законодательства Республики Беларусь (пункт 2 статьи 2).
Статьей 15 Закона устанавливается, что документами об оценке соответствия, применяемыми на территории Республики Беларусь, являются в том числе сертификат соответствия техническим регламентам ЕАЭС, декларация о соответствии техническим регламентам ЕАЭС, сертификат соответствия по единой форме и декларация о соответствии по единой форме; формы указанных документов устанавливаются правом ЕАЭС (подпункты 1.4–1.7 пункта 1, пункт 2). К таким документам относится также протокол испытаний, если испытание является самостоятельной формой оценки соответствия согласно техническим регламентам ЕАЭС или иному праву ЕАЭС (подпункт 1.8 пункта 1 статьи 15 Закона). При оценке соответствия продукции, в отношении которой не вступил в силу технический регламент (технические регламенты) ЕАЭС, применяются акты законодательства Республики Беларусь или решения Евразийской экономической комиссии, касающиеся оценки соответствия (пункт 2 статьи 17 Закона).
Такое правовое регулирование отвечает положениям Договора о ЕАЭС, закрепляющим принцип применения и исполнения технических регламентов Союза в государствах-членах без изъятий и прямое действие технических регламентов Союза на территории Союза (подпункт 3 пункта 1 статьи 51, часть первая пункта 2 статьи 52), а также Протокола о техническом регулировании в рамках Евразийского экономического союза (приложение № 9 к Договору о ЕАЭС), определяющего порядок, правила и процедуры технического регулирования в рамках Союза.
Конституционный Суд отмечает, что технические регламенты ЕАЭС, решения постоянно действующего регулирующего органа ЕАЭС – Евразийской экономической комиссии, принятые в рамках ее полномочий, предусмотренных Договором о ЕАЭС и международными договорами в рамках Союза, признаются в Республике Беларусь актами, регулирующими отношения в области оценки соответствия техническим требованиям технических регламентов ЕАЭС, как государстве – участнике ЕАЭС на основании статей 6, 51–54 Договора о ЕАЭС, пунктов 3 и 13 Положения о Евразийской экономической комиссии (приложение № 1 к Договору о ЕАЭС). Вместе с тем, исходя из верховенства Конституции, а также учитывая указание преамбулы Договора о ЕАЭС на необходимость безусловного соблюдения всеми его сторонами принципа верховенства конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемый Законом приоритет права ЕАЭС в соответствующих отношениях не должен приводить к нарушению прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией.
В Договоре о ЕАЭС закрепляются положения, согласно которым технические регламенты принимаются в целях защиты жизни и (или) здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, а также в целях обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения в рамках Союза; продукция, выпускаемая в обращение на территории Союза, должна быть безопасной (часть первая пункта 1 статьи 52, часть первая пункта 1 статьи 53). Принимая во внимание данные положения, Конституционный Суд отмечает, что закрепление в Законе норм, направленных на обеспечение применения и исполнения права ЕАЭС в области оценки соответствия и аккредитации, усиливает механизмы, гарантирующие право собственности, права граждан на здоровье, благоприятную окружающую среду (статьи 44–46 Конституции) и иные конституционные права граждан.
3. В силу положений части первой статьи 21 Конституции законодатель определяет регулирующие и контрольные полномочия государственных органов, с тем чтобы установить наиболее эффективный механизм реализации конституционных функций государства, руководствуясь прежде всего его высшей целью – обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь в различных сферах отношений, а также исходя из обязанности государственных органов, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (часть вторая статьи 59 Конституции).
3.1. В соответствии с пунктом 30 статьи 84 и статьей 107 Конституции Законом определяются полномочия Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь в области оценки соответствия и аккредитации (статьи 5–7, 10).
Данные нормы Закона направлены на обеспечение деятельности и взаимодействия государственных органов в области оценки соответствия и аккредитации на основании установленного для них правового регулирования, что согласуется с конституционными положениями о том, что государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (статья 6, часть вторая статьи 7 Конституции).
3.2. Конституционной норме об обязанности каждого, кто находится на территории Республики Беларусь, соблюдать ее Конституцию и законы (статья 52 Конституции) отвечают положения Закона, регулирующие контроль (надзор) за выполнением требований законодательства Республики Беларусь об оценке соответствия, касающихся обязательного подтверждения соответствия (статья 10).
Законом предусматривается право соответствующих органов и должностных лиц при проведении проверок в ходе осуществления контроля (надзора) в пределах своей компетенции в случаях выявления нарушений требований актов законодательства Республики Беларусь об оценке соответствия, касающихся обязательного подтверждения соответствия, создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, в порядке, установленном Президентом Республики Беларусь, выносить предписания о приостановлении (запрете) деятельности проверяемых субъектов, нарушающей такие требования (подпункт 5.4 пункта 5 статьи 10).
В решении Конституционного Суда от 25 мая 2016 г. «О правовом регулировании приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» указано, что приостановление деятельности в зависимости от цели и оснований применения может выступать в качестве разных по своей правовой природе мер административного правового принуждения; отсутствие в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) положений об ответственности за нарушения законодательства, выражающейся в административном приостановлении деятельности как виде административного взыскания, а в Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП) – такой меры обеспечения административного процесса, как временный запрет деятельности, свидетельствует о наличии правовой неопределенности законодательного регулирования.
В целях соблюдения конституционных принципов верховенства права и законности, равенства всех перед законом Конституционный Суд признал необходимым устранить указанную правовую неопределенность и предложил Совету Министров Республики Беларусь подготовить соответствующий проект закона о внесении дополнений и изменений в КоАП, ПИКоАП и иные акты законодательства, связанные с правовым регулированием приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и внести его в установленном порядке в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь.
Конституционный Суд обращает внимание законодателя на необходимость исполнения указанного решения Конституционного Суда и внесения соответствующих изменений и дополнений в КоАП и ПИКоАП при наделении государственных органов и их должностных лиц правомочиями по приостановлению (запрету) деятельности проверяемых субъектов.
4. Согласно Конституции государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности; государство гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (части вторая и четвертая статьи 13).
Государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению; осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц (части первая и шестая статьи 44 Конституции).
4.1. Законом определяется, что продукция, в отношении которой вступил в силу технический регламент (технические регламенты) ЕАЭС, выпускается в обращение на территории Республики Беларусь при условии, что она прошла все необходимые процедуры оценки соответствия, установленные техническим регламентом (техническими регламентами) ЕАЭС (пункт 1 статьи 17). При этом закрепляется перечень актов (документов), содержащих технические требования, при оценке соответствия которым применяется Закон (пункт 3 статьи 2, пункты 3 и 4 статьи 23); предусматриваются формы и основания обязательного подтверждения соответствия объектов оценки соответствия, включая необходимость принятия оперативных мер государственного регулирования (пункты 1 и 2 статьи 23, статья 24), а также добровольного подтверждения соответствия (статья 25); регламентируются требования и порядок аккредитации (глава 6). Тем самым определяются инструменты исполнения субъектами регулируемых Законом отношений установленных требований, что отвечает конституционной обязанности каждого соблюдать Конституцию и законы Республики Беларусь (статья 52 Конституции), положению об обеспечении Республикой Беларусь законности и правопорядка (часть третья статьи 1 Конституции).
4.2. Законом предусматривается, что для защиты интересов Республики Беларусь по решению определенных Президентом Республики Беларусь государственных органов, составляющих систему органов государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов ЕАЭС в сфере потребительского рынка, органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь, иных определенных Президентом Республики Беларусь государственных органов (должностных лиц) могут быть предприняты экстренные меры по предотвращению выпуска опасной продукции в обращение (пункт 3 статьи 17). Законодатель устанавливает также запрет на выпуск продукции в обращение, выполнение работ, оказание услуг и функционирование (эксплуатация, использование) иных объектов оценки соответствия, подлежащих обязательному подтверждению соответствия, на территории Республики Беларусь без прохождения процедур подтверждения соответствия, наличия действующих документов об оценке соответствия и действующей регистрации деклараций (пункт 5 статьи 23 Закона).
В решении Конституционного Суда от 3 мая 2016 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об экспортном контроле» изложена правовая позиция, согласно которой осуществление экономических прав в условиях конституционного правопорядка сопряжено с необходимостью учета иных конституционных ценностей как частного, так и публичного характера. Реализация экономической свободы не должна противоречить в том числе публичным интересам общества и государства; в случае необходимости защиты данных интересов законодатель с соблюдением конституционных принципов и норм вправе устанавливать определенные условия осуществления и ограничения экономических прав.
Конституционный Суд отмечает, что предусматриваемые Законом меры по предотвращению выпуска опасной продукции в обращение, а также устанавливаемый Законом при регулировании отношений по обязательному подтверждению соответствия запрет могут повлечь ограничение конституционного права на осуществление хозяйственной и иной деятельности, гарантированных Конституцией возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, права собственности (части вторая и четвертая статьи 13, часть первая статьи 44 Конституции). Вместе с тем данные ограничения, будучи направленными на устранение потенциальных рисков для интересов национальной безопасности, здоровья населения, прав и свобод граждан от последствий выпуска в обращение опасной продукции, а также объектов оценки соответствия, подлежащих обязательному подтверждению соответствия, без такого подтверждения, являются адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, позволяя достичь баланса между правами субъектов экономической деятельности и публичными интересами, названными в части первой статьи 23 Конституции.
5. В соответствии с Конституцией гражданам Республики Беларусь гарантируется право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, то есть право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей (часть первая статьи 41).
Законом устанавливаются требования к физическим лицам, являющимся техническими экспертами по аккредитации, техническими экспертами по сертификации, экспертами-аудиторами, экспертами по аккредитации, в том числе порядок определения требований к профессиональной компетентности экспертов-аудиторов, экспертов по аккредитации (подпункты 1.41, 1.42, 1.44 и 1.45 пункта 1 статьи 1, подпункты 1.12 и 1.13 пункта 1 статьи 7).
Конституционный Суд отмечает, что конституционные гарантии права на труд неразрывно связаны с наличием у физического лица профессионально-квалификационных и личностных качеств, необходимых для выполнения определенной трудовой функции. Закрепленный в статье 22 Конституции принцип равенства, гарантирующий защиту от всех форм дискриминации, не препятствует законодателю при осуществлении специального правового регулирования труда устанавливать различия, исключения, предпочтения в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, если они объективно оправданны, обоснованны и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, исключения или предпочтения, связанные с определенной работой, согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции Международной организации труда № 111 относительно дискриминации в области труда и занятий (1958 года) не считаются дискриминацией.
По мнению Конституционного Суда, устанавливаемые Законом требования к техническим экспертам по аккредитации, техническим экспертам по сертификации, экспертам-аудиторам, экспертам по аккредитации направлены на обеспечение наличия у этих лиц соответствующей квалификации и профессиональных навыков, необходимых для выполнения своих обязанностей, и, как следствие, надлежащего качества работ при проведении процедур подтверждения соответствия и аккредитации с целью защиты конституционно признаваемых ценностей в условиях постоянного повышения сложности продукции, технологий и организации производства. Данные требования являются объективно оправданными, обоснованными с точки зрения конституционных положений, предусматривающих право граждан на выбор профессии, рода занятий и работы, в том числе в соответствии со способностями, образованием и профессиональной подготовкой.
Таким образом, Законом устанавливается системное и комплексное правовое регулирование отношений в области оценки соответствия и аккредитации с учетом практики применения законодательства в указанной области и международных обязательств Республики Беларусь.
Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в пределах полномочий, предоставленных пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.
На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:
1. Признать Закон Республики Беларусь «Об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия» соответствующим Конституции Республики Беларусь.
2. Решение вступает в силу со дня принятия.
3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.
|
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |