17Май 2019

Таможенный кодекс Европейского союза: комментарий к разделу 7 «Контроль за товарами» (статьи 46–50)

С 1 мая 2016 г. в Европейском союзе (далее – ЕС) вступила в силу новая редакция Таможенного кодекса (далее – ТК ЕС), утвержденная регламентом Европейского парламента и Совета ЕС № 952/2013 от 9 октября 2013 г. и заменившая действовавший ранее ТК ЕС от 23 апреля 2008 г. Принятие данного кодифицированного акта является частью политики ЕС по дальнейшей модернизации и упрощению таможенных процедур и унификации условий ведения бизнеса.

Одним из важных условий, содействующих качественной и эффективной реализации таможенной политики, является поэтапное упрощение таможенных формальностей для облегчения ведения субъектами хозяйствования внешнеэкономической деятельности. Вследствие этого уровень организации таможенного контроля должен быть достаточно высок для того, чтобы удовлетворять современным условиям ведения торговли.

Таможенные органы традиционно действуют в пунктах пересечения границы, осуществляя проверку документов, досмотр и иные таможенные операции. При этом независимо от выбранного метода работы таможенное оформление традиционно производится отдельно по каждому объекту. Соответственно, при увеличении объемов внешней торговли неминуемо увеличивается и количество осуществляемых на границе операций. Вот почему сегодня особую актуальность приобретает система управления рисками, которая представляет собой инструмент, позволяющий отделять добросовестных участников внешней торговли от возможных нарушителей таможенного законодательства.

Понимание важности законодателем эффективного таможенного контроля на границе и послужило одной из причин нормативного закрепления основ его проведения в ст.ст. 46–50 раздела 7 «Контроль за товарами».

Так, часть 1 п. 1 ст. 46 определяет, что таможенные органы вправе проводить «любой таможенный контроль, который они считают необходимым», закрепляя за ними основную часть компетенции – возможность осуществлять любые специальные действия для обеспечения выполнения таможенного законодательства и другого законодательства ЕС, регулирующего порядок использования и перемещения товаров как между таможенной территорией ЕС и иными странами, так и в пределах таможенной территории ЕС.

В свою очередь, часть 2 данного пункта определяет в сущности «состав» таможенного контроля, включая в него следующие компоненты:

досмотр товаров (отдельные аспекты проведения раскрыты в ст.ст. 140, 189–190 ТК ЕС);

взятие проб (отдельные аспекты проведения раскрыты в ст.ст. 189–190 ТК ЕС);

проверку достоверности и полноты информации, указанной в декларации или в уведомлении, а также наличия, аутентичности, достоверности и действительности документов, изучения отчетов хозяйствующих субъектов и других отчетов;

инспектирование транспортных средств, багажа и других товаров, перевозимых лицом или для лица и выполнения официальных запросов и других подобных действий.

Здесь следует сказать, что представленные выше составные элементы таможенного контроля представляют собой достаточно комплексные, цельные части и в этой связи отличаются от элементов таможенного контроля согласно таможенному законодательству Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС), подразделяющего его на формы таможенного контроля (получение объяснений; проверка таможенных, иных документов и (или) сведений; таможенный осмотр, таможенный досмотр, личный таможенный досмотр, таможенный осмотр помещений и территорий, таможенная проверка) и соответствующие меры, обеспечивающие его проведение.

Пункты 2–8 рассматриваемой статьи посвящены системе управления рисками – основному инструменту таможенного контроля.

Контролирующие службы на границе и, в частности, таможенные органы управляют самым широким спектром различных рисков (к примеру, контрафакция, незаконный ввоз подакцизных товаров, незаконный оборот наркотических средств и т.д.). Несмотря на то, что ранее основным методом таможенного контроля был физический досмотр, он не всегда являлся самым эффективным, когда речь шла о перечисленных выше рисках. В этой связи в настоящее время чаще применяется методика выявления таможенных рисков и управления ими.

Пункт 2, в частности, раскрывает суть процесса управления рисками в таможенных органах ЕС, перечисляя его составные элементы: анализ риска, его идентификация и оценка, а также разработка необходимых мер, которые, в свою очередь, найдут отражение в остальных пунктах данной статьи. Стоит признать, что в данном случае процесс управления рисками в таможенных органах ЕС содержит достаточно комплексные составные части и в этой связи несколько отличается от структуры процесса управления таможенными рисками ЕАЭС, который включает в себя восемь самостоятельных этапов (п. 1 ст. 377 Таможенного кодекса ЕАЭС (далее – ТК ЕАЭС).

Также следует отметить, что таможенные службы стран ЕС применяют методы в соответствии со Стандартизированными основами управления рисками для стран ЕС (EU Commission DG Taxation and Customs Union). В этих стандартизированных основах управление рисками представляется не как статичный, а как интерактивный процесс, в котором происходит постоянное обновление, анализ, пересмотр поступающей информации, и на ее основе принимаются соответствующие меры. В соответствии со стандартизированными основами управление рисками состоит из следующих четырех элементов, каждый из которых имеет непосредственное отношение к стратегии управления рисками: изучение контекста, анализ рисков, обработка рисков, мониторинг.

Пунктом 3 в этой связи регламентировано, что таможенный контроль выполняется в общих рамках управления риском на основании обмена информацией о риске и результатами анализа риска между таможенными органами ЕС и на основании установления общих критериев и стандартов риска, мер по контролю и приоритетных сфер контроля. Тем самым здесь в первую очередь нашел свое подтверждение тезис о необходимости постоянного обмена таможенной информацией для целей последующего анализа и оценки рисков.

В целом же анализ рисков представляет собой процедуру, призванную обеспечить оптимальное использование таможенными органами собственных, внутренних ресурсов (трудовых, финансовых и т.д.) при одновременном уменьшении рисков, для чего предпринимается ряд шагов (в частности, выявление рисков и оценка их уровня). В этой связи п. 4 устанавливается, что управление рисками в таможенных органах ЕС предусматривает дифференциацию уровней рисков, связанных с товарами, которые подлежат таможенному контролю, а также определение того, подлежат ли товары специальным формам таможенного контроля и, если подлежат, то каким именно.

Стоит отметить, что при классификации рисков часто употребляются такие характеристики, как высокая, средняя и низкая степень (характерно и для государств – членов ЕАЭС).

Высокая степень риска подразумевает то, что указанный риск с большой вероятностью приведет к тяжелым последствиям. Меры противодействия такому риску должны быть тщательно подготовленными и хорошо спланированными (регламентированными).

Средняя степень риска имеет место, когда вероятность этого риска не столь высока или не столь серьезные последствия, как у высокой степени риска, однако он также должен быть регламентирован (спланирован), хотя и не в такой строгой форме, как у предыдущей степени риска.

И наконец, низкая степень риска не подразумевает наличие четкого плана управления рисками, а его оценка может производиться в обычном режиме.

В п. 5 рассматриваемой статьи устанавливаются случаи обмена информацией о рисках (в том числе и результатами анализа) между таможенными органами ЕС. Так, таможенные органы могут обмениваться соответствующей информацией, если (подпункты a и b данного пункта):

риск оценивается таможенным органом как значительный и требующий таможенного контроля и результаты контроля устанавливают, что произошло событие, вызывающее риск;

результаты контроля не устанавливают, что произошло событие, вызвавшее риск, но заинтересованный таможенный орган считает, что есть угроза высокого риска в другом месте Сообщества.

В первом случае, по сути, идет речь о подтвержденных рисках, т.е. о рисках, которые уже были зафиксированы в прошлом (в первую очередь, посредством фиксации в юридически значимых актах). Таможенные органы ведут учет таких правонарушений и, сопоставляя эти данные с контекстом управления рисками (внешняя среда таможенных органов), выявляют аналогичные риски. Это позволяет оценить вероятность и последствия повторного возникновения риска. Второй случай говорит о потенциальных рисках, т.е. о тех рисках, которых еще не было, но они могут проявиться, в том числе в ближайшее время, поэтому о подобных рисках важно заранее предупредить заинтересованные таможенные органы.

Пункт 6 приводит элементы, которые необходимо учитывать для установления общих критериев и стандартов риска (под которыми понимаются, в первую очередь, профили и индикаторы риска), а также контрольных мер и приоритетных сфер контроля:

соразмерность риску (соответствующие общие критерии и стандарты риска должны учитывать характер (уровень) риска, характер объектов таможенного контроля и т.д.);

срочность необходимости применения контроля (от уровня риска зависит срочность, с которой нужно реагировать на тот или иной объект таможенного контроля);

возможное воздействие на торговые потоки, на отдельные государства – члены ЕС и на источники контроля (прежде чем использовать те или иные критерии и стандарты риска, следует учитывать интенсивность товарно-транспортных потоков для того, чтобы не допустить создания неблагоприятных условий для добросовестных участников внешнеэкономической деятельности).

Здесь следует отметить, что, в отличие от ТК ЕАЭС (ст. 376), ТК ЕС не употребляет прямо в тексте виды критериев и стандартов риска. Стоит пояснить, что профиль риска представляет собой элемент печатной или электронной документации, специально учитывающий контекст региональных и (или) местных перевозок и использующийся для анализа таможенных рисков. В таком документе содержатся сферы рисков (таможенные режимы, таможенные процедуры и другие области), реальные инциденты и соответствующие индикаторы рисков (связанные с определенным риском факторы, которые в совокупности увеличивают или уменьшают степень рисков, характерных для данной сферы).

В свою очередь, п. 7 рассматриваемой статьи определяет, по сути, содержание общих критериев и стандартов риска, которые должны включать в себя следующие составные части: описание риска; факторы или показатели риска, используемые при отборе товаров или хозяйствующих субъектов для таможенного контроля; характер таможенного контроля, проводимого таможенными органами (т.е. какие именно формы таможенного контроля следует проводить); продолжительность применения таможенного контроля.

И наконец п. 8 устанавливает, что приоритетные сферы контроля распространяются на отдельные таможенные процедуры, типы товаров, маршруты перевозки, виды транспорта или хозяйствующие субъекты, которые подлежат повышенным уровням анализа риска и таможенного контроля за определенный период без ущерба другим видам контроля, обычно осуществляемым таможенными органами. Здесь имеется в виду фактическое «разделение» сфер таможенного контроля на приоритетные (которые соотносятся с достаточно высоким уровнем риска) и иные. Проводя подобное ранжирование, законодатель как бы отделяет наиболее «рискованные» товары, транспортные средства и т.д. от других для целей минимального вмешательства во внешнеэкономическую деятельность.

Наличие большого числа контролирующих служб на границе зачастую является барьером, препятствующим полноценному развитию внешнеэкономической деятельности. В этой связи возникает вопрос о наличии всех подобных служб на границе, несмотря на то, что некоторые из них исполняют довольно специфические функции.

Вместе с этим стоит признать, что некоторые контролирующие службы могут действовать обособленно, не предоставляя иным заинтересованных службам информацию, что в конечном счете приводит к дублированию контрольных функций на границе. В результате возникают очереди и задержки. Очевидно, что проблему в данном случае можно решить посредством обмена информацией в автоматизированной форме для целей организации и координации проверочных мероприятий в отношении субъектов внешней торговли. Собственно, для этих целей и закреплены положения, содержащиеся в ст. 47 ТК ЕС.

Так, в п. 1 данной статьи содержится указание на то, что таможенные органы государств – членов ЕС должны прилагать максимальные усилия для облегчения внешней торговли товарами посредством совместного сотрудничества с иными контролирующими органами для проверки перемещаемых грузов (в том числе посредством инструмента «единое окно»). При этом таможенным органам отводится координирующая роль в подобном сотрудничестве.

Здесь стоит отметить, что сама идея «единого окна» не нова и в настоящее время обсуждается на площадках многих международных организаций (Всемирная таможенная организация, Всемирная торговая организация, Европейская экономическая комиссия ООН и т.д.). В практическом плане система «единое окно» предоставляет возможность выполнить все необходимые процедуры, связанные с таможенной очисткой товаров и их последующим выпуском, через единый «вход» (физический либо электронный). Все соответствующие процессы осуществляются под руководством одной организации, которая координирует свои действия с иными заинтересованными контролирующими органами на границе. Подобная система реализована, например, в Швеции, где таможенные органы осуществляют собственные функции, а также переданные ей функции иных контролирующих органов. Основными ее пользователями выступают субъекты хозяйствования (импортеры, экспортеры) и таможенные брокеры.

Использование системы «единое окно» имеет ряд преимуществ как для государственных органов, так и для представителей частного сектора экономики. Так, частные компании имеют возможность, в первую очередь, сократить собственные расходы в результате более быстрой таможенной очистки, а государственные контролирующие органы – сократить временные затраты на выполнение стандартных процедур.

Следует особо отметить и систему «единого окна» с использованием сети Интернет, в результате функционирования которой субъекты внешнеэкономической деятельности получают доступ к соответствующим административным службам. Подобная система уже внедрена, к примеру, в Республике Корея, Австралии и Новой Зеландии.

В свою очередь, п. 2 рассматриваемой статьи определяет, в частности, правовую возможность таможенных органов государств – членов ЕС обмениваться между собой и иными компетентными органами (в том числе и Европейской комиссией) информацией о перемещении товаров через таможенную границу ЕС и результатах контроля в их отношении для целей минимизации таможенных рисков и борьбы с таможенными правонарушениями. Как уже отмечалось ранее, данный пункт имеет довольно важное значение для более эффективной координации деятельности таможенных и иных контролирующих служб на границе и, как следствие, для поэтапного упрощения ведения внешней торговли.

Положения о правовой возможности проведения посттаможенного аудита таможенными органами государств – членов ЕС зафиксированы в ст. 48 ТК ЕС. В частности, в ней устанавливается возможность проведения таможенными органами после выпуска товаров проверки достоверности и полноты информации, заявленной в таможенных документах (таможенных декларациях и иных документах) субъектами внешнеэкономической деятельности, а также осуществления досмотра соответствующих товаров или проведения иных таможенных операций. При этом сделан акцент на то, что таможенные операции на основе аудита могут проводиться таможенными органами и непосредственно в помещениях торгового предприятия владельца товаров или его представителей, что полностью соответствует подходам Всемирной таможенной организации.

Пункт 1 ст. 49 ТК ЕС устанавливает необходимость проведения таможенных операций (таможенный контроль, оформление) в отношении салона и ручной клади лиц, осуществляющих перелет на внутреннем рейсе ЕС либо внутренний морской рейс в рамках ЕС, только если соответствующие нормы имеются в таможенном законодательстве государств – членов ЕС. При этом стоит отметить, что, как правило, такие положения содержатся в законодательстве тех стран, которые имеют особые таможенные зоны (территории) либо которые относительно недавно вступили в ЕС и имеют «переходный» период для внесения изменений в национальные акты законодательства.

Впрочем, п. 2 данной статьи подчеркивает тот факт, что положения предыдущего пункта не применяются в случаях, если речь идет о проверках по части соблюдения запретов (ограничений) или проверках, которые проводятся для обеспечения защиты и безопасности. К примеру, это может иметь место при прохождении контроля, осуществляемого службами авиационной безопасности аэропортов.

И наконец, ст. 50 ТК ЕС предоставляет Европейской комиссии право на принятие имплементационных актов для всех таможенных органов государств – членов ЕС в части единообразного осуществления таможенного контроля и в отношении портов и аэропортов, где следует применять таможенный контроль в соответствии со ст. 49 ТК ЕС.

В частности, п. 1 рассматриваемой статьи констатирует право Европейской комиссии принимать имплементационные акты для целей обмена информацией о таможенных рисках (в том числе о результатах анализа таких рисков, приоритетных сферах таможенного контроля и т.д.). При этом все подобные акты, в зависимости от сопровождающих их принятие действий, могут подразделяться на акты, принятие которых:

сопровождается процедурой проверки (п. 4 ст. 285 ТК ЕС);

требует незамедлительных действий (п. 5 ст. 285 ТК ЕС);

требует получения экспертной оценки (п. 6 ст. 285 ТК ЕС).

В свою очередь, п. 2 ст. 50 ТК ЕС оставляет за Европейской комиссией право принимать имплементационные акты в части портов и аэропортов, где следует применять таможенный контроль в соответствии со ст. 49 ТК ЕС, и, соответственно, разъясняет те объекты, которые могут подвергаться таможенному контролю. В отличие от предыдущего пункта, все имплементационные акты подобного рода принимаются согласно процедуре проверки, установленной в п. 4 ст. 285 ТК ЕС.

Таким образом, в содержании практически всех норм ТК ЕС, регламентирующих организационную сферу таможенных органов, прослеживается тенденция следования общей концепции «модернизация и упрощение таможенных процедур и унификация условий ведения бизнеса». Процедуры принятия решений по применению таможенных нормативных актов представлены законодателем в качестве важнейшего звена для формирования европейской концепции таможенного дела. В этой связи таможенные органы ЕС в соответствии с проанализированными выше положениями выступают как государственные структуры, организационная деятельность которых напрямую корреспондирует принципу баланса государственных интересов и интересов бизнес-сектора.

В итоге видится целесообразным принять во внимание рассмотренные выше положения ТК ЕС не только лишь представителям бизнес-сообщества, осуществляющим свою экономическую деятельность, в том числе и на таможенной территории ЕС, но и законодателю при разработке правовых норм нормативных актов Республики Беларуси и законодательства ЕАЭС в сфере таможенного дела.

Яхнович О.И., главный инспектор Государственного таможенного комитета Республики Беларусь

Материал подготовлен с использованием нормативных правовых актов по состоянию на 10 апреля 2019 г.


Пожалуйста, поверните свое устройство в горизонтальное положение.
Заказать
звонок